Capítulo
XIXOtras
atribuciones del Congreso
Juicio por Jurados.
El programa inmigratorio concebido por los
fundadores contemplaba la oferta del juicio por jurados. Se pensaba que éste
atraería a los europeos, sobre todo a los anglosajones, acostumbrados a él.
Podemos decir que en el Río de la Plata
donde la Revolución de Mayo, llena de aspiraciones humanas y liberales hizo
todo lo posible para lograr una justicia plenamente concordante con el régimen
republicano sustentado en la soberanía del pueblo. De este modo las fórmulas buscadas para
solucionar la cuestión relativa al enjuiciamiento penal estuvieron orientadas
hacia aquellos principios. Se encuentra
contenida en tres preceptos de la constitución, en el Art. 24 (el congreso
promoverá el juicio por jurados); Art.75
Inc. 12 en cuanto manda que el congreso “dicta leyes que requiera el
establecimiento del juicio por jurados” y el
Art. 118 que dice “todos los juicios criminales que no se deriven del despacho
de acusación concedido en la cámara de diputados se terminara por jurados,
luego que se establezca en la republica esta institución. La actuación de estos juicios se hará en la
misma provincia donde se hubiera cometido el delito, pero cuando este se cometa
fuera de los límites de la nación, contra el derecho de gentes, el congreso
determinara por una ley especial el lugar en que haya de seguirse el juicio”.
De
tales prescripciones constitucionales se desprende principalmente:
a-
que la
constitución propició tribunales compuestos por jurados, aunque no indicó su
grado de actuación o sus modalidades.
b- Que el P.L. debía dictar una ley con
vigencia en todo el país para juzgar por jurados las causas penales.
c-
Que el
juzgamiento del caso se debía en principio realizar en territorio provincial
donde se hubiese cometido el delito.
d- Que le instituto comporta una garantía de la
libertad que se entronca con la regla del debido proceso.
e-
La
nación puede establecer en todo el país el juicio por jurados en materia
criminal –por tratarse uno de los poderes delegados al gobierno federal-
mientras que las provincias pueden ejercer sus facultades legislativas sobre la
materia en los aspectos no reglamentados por la nación.
f-
Que en
la reglamentación se deberán tener en cuenta diversos topes constitucionales
que rigen para la implantación de los jurados.
g- Que la frase contenida en el Art. 118 CN en
cuanto indica que los juicios criminales ordinarios se terminarán por jurados
no significa que la Corte Suprema deba dar intervención a un jurado cuando
resuelve un recurso extraordinario.
h- Que no puede achacase una supuesta falta de
idoneidad de los jurados con base en el Art. 16 CN, ni siquiera con argumentos
de que la función judicial es eminentemente técnica por estar basada en la
aplicación del derecho que constituye la competencia de los juristas.
El sistema de jurados permite someter al
encausado al veredicto de un cuerpo integrado por 12 a 30 personas seleccionadas
de la comunidad donde se juzga el hecho delictivo.
De la forma en que se componen dicho órgano
se exhiben 2 teorías:
· Del tipo tradicional o clásica: en donde se integra por ciudadanos legos-sin
conocimiento de derecho-y actúa asistido por un juez letrado (abogado). Se
limita a declarar inocencia o culpabilidad del reo.
· Del tipo de Jurado Escabinado: la composición es mixta, es decir algunos son
legos y otros letrados, no solo se pronuncia sobre inocencia y culpabilidad,
sino también fija la pena correspondiente.
Ciudadanía y Nacionalidad:
La nacionalidad
es un concepto que se utiliza para identificar el estatus de una persona en
relación al vínculo que ella tiene con el estado. La ciudadanía, en cambio,
comporta la atribución de los derechos políticos en cabeza de las
personas, sean nacionales o extranjeras.
La constitución empleo indistintamente las
nociones de nacionalidad y ciudadanía, así
en el Art. 8 la palabra ciudadanía está empleada como sinónimo de habitante; en
el Art. 67 Inc. 11 antes de la reforma del 94 se la tomaba como sinónimo de
nacionalidad, al igual que en el Art. 20, en los Art. 48 y 55 se la refiere al titular de derechos
políticos. Seguramente con miras a superar el equívoco, la reforma del 94 entre
otras cosas, ha sustituido la palabra ciudadanía por la de nacionalidad Art. 75
inc12.
Modo
de Acceder a la Nacionalidad.
Dos sistemas jurídicos definen los montos de
acceder a la nacionalidad.
En el jus
soli, el vinculo nacional se define en razón del lugar de nacimiento de la
persona, así se es nacional por haber nacido en el territorio de un determinado
estado.
En el jus
sanguinis, una persona tiene la posibilidad de adoptar la nacionalidad que
tiene sus padres, cualquiera sea el lugar donde haya nacido.
En nuestro país para facilitar el proceso
inmigratorio, la constitución acogió el principio de nacionalidad natural es
decir el jus soli. Tras la reforma del
94 la ley fundamental admite ambos sistemas. Esto es cuanto se desprende de la
norma que faculta al congreso, Art. 75 Inc. 12.
Se ha resuelto de este modo una añosa cuestión
debatida por la doctrina y jurisprudencia, que impugnó acertadamente la inconstitucionalidad
de la nacionalidad por opción habilitada por la ley 346, en relación al texto
del Art. 67 Inc. 11 en cuanto disponía que las leyes que podía dictar el
congreso debían serlo con arreglo al principio del ius soli.
¿Hay
ciudadanos de provincia y ciudadanos nacionales?
Es un interrogante que sugiere el Art. 8
prescribiendo que: “los ciudadanos de
cada provincia gozan de los derechos y privilegios e inmunidades inherentes al
titulo de ciudadano en las demás…” Esta disposición oriunda de la constitución
del 53, apunto en una época en que las luchas intestinas eran permanentes, a
eliminar la posibilidad de que una
provincia concediera preeminencia a sus nativos en detrimento de los nacidos en
otras. En rigor de verdad podemos decir que si se sustituye la palabra
ciudadano, por el de habitante – composición reveladora de los propósitos que
inspiraron la norma-la pregunta quedaría desestimada. Congruente con ello la
constitución deposita en el congreso la facultad de dictar leyes sobre
nacionalidad Art. 75 Inc. 12 al tiempo que prohíbe a las provincias legislar
sobre ciudadanía y naturalización, Art. 125.
Capítulo
XX
Poder
Legislativo
Uno de los principios rectores esbozados por
el constitucionalismo fue la división de poderes lo que obedeció a la necesidad
de evitar el abuso de poder, en el convencimiento de que el recíproco control
de los tres departamentos, evitaría la producción de extralimitaciones generando
garantía para los administrados.
Fiel a ese propósito al organizar el
gobierno los constituyentes adoptaron la forma republicana representativa,
modelo político que se caracteriza por la división de funciones que en la
constitución se instrumenta a partir de su 2da parte con el Art. 44.
El primer poder de la triada de nuestra
constitución es el poder legislativo, cuya aparición cronológica no importa en
desmedro de los otros dos, ya que actúan con interdependencia por coordinación,
cada una opera con autonomía en su esfera de acción, cooperando en los puntos
de contacto establecidos de antemano.
Origen
del órgano colegiado con capacidad legislativa: su origen provienen del parlamento ingles
a partir de un proceso evolutivo iniciado en el siglo IX concluyendo en el
siglo XIV, cuando a la cámara los Lores se suma la de las comunes dando vida al
bicameralismo.
En la semántica es frecuente identificar las
voces de parlamento y congreso, pero institucionalmente mantienen sus diferencias:
Semejanzas:
· Son asambleas de personas
· Por lo menos una cámara tiene origen
electivo popular
· Rigen reglas prácticas del derecho
parlamentario
· Sancionan leyes
· Se debaten las leyes y otros acontecimientos
resaltantes
· La mayoría pretende gobernar y la minoría
criticar y controlar
Diferencias:
Parlamento
Ingles
|
Modelo
Congresional Estadounidense
|
Compuesto por dos cámaras, pero en los
hechos es unicameral, porque los comunes prevalecen sobre los Lores en
competencias y atribuciones
|
Compuesto por dos cámaras que actúan equilibradamente
|
Principal función dictar leyes: pero se
limita a sancionarlas
|
Las hace y las sanciona.
|
El gabinete ejerce funciones ejecutivas y
desempeña un papel primordial en la función legislativa del parlamento, como
que está dirigido por el líder de la mayoría de la cámara de los comunes e
integrado siempre por miembros de ésta, funcionando como si fuera una de las
comisiones a las que está reservada la iniciativa de las principales leyes.
Los miembros del parlamento han perdido casi completamente la iniciativa de
las leyes y la han delegado al gabinete, limitándose a discutir los proyectos que éste último somete a su
consideración y que salvo en casos extraordinarios han de contar con el apoyo
de una mayoría bien disciplinada.
|
El congreso no tiene por delante un
monarca ni un gabinete surgido de su seno, sino el presidente de la
república, que es titular de otro poder gubernativo tan importante como
legislativo. Aquí se hace la ley el núcleo de todo sistema y se establecen tres ámbitos: confección,
ejecución y cumplimiento, funciones que se atribuyen a tres competencias
distintas.
|
Sistema
unicameral, bicameral y pluricameral: frente a las opciones que la teoría ofrece
el constituyente argentino escogió el más adecuado para nuestras prácticas
políticas, el sistema bicameral, definido en el Art. 44 CN, cuando expresa “Un congreso compuesto de dos cámaras, una
de diputado de la nación y otra de
senadores de las provincias y la ciudad de Bs. As será investido del poder
legislativo de la nación”. Esta opción apareció resuelta para los
fundadores en orden a los antecedentes de otros ensayos constitucionales y de
la experiencia brindada por la constitución de los EEUU.
En 1853 y aun antes del dictado de la
constitución la forma de estado federal era uno de los temas que no admitía
discusiones y la inserción de un Poder Legislativo con dos cámaras –siguiendo
el modelo americano-ayudaba a su concreción.
De allí que entre nosotros el sistema
bicameral halla asidero en la necesidad de equilibrar los dos términos de
gobierno creados, puesto que los diputados representan la nación y los
senadores a las provincias y desde la reforma del 94 también a la ciudad autónoma
de BS AS.
Frente al bicameralismo adoptado, la
alternativa existente era la del unicameralismo, que no tuvo suficiente
predicamento en nuestra tradición política ni que decir del pluricameralismo,
una de cuyas extravagantes instrumentaciones conocidas data de la constitución
francesa de 1799. Ella admitía cuatro cámaras: una preparaba los proyectos;
otra las discutía una tercera las votaba, la cuarta controlaba la constitucionalidad
del texto sancionado.
Argumentos
en favor del sistema bicameral:
· La existencia de dos cámaras, se afirma,
permite entre ellas un mutuo contralor evitando el predominio institucional de
una sobre otra.
· La existencia de 2 cámaras contribuye a que
el producto que emana de ellas sea elaborado en un marco de prudencia serenidad
u mesura posibilitando la corrección de errores por la doble lectura de los
proyectos.
· El sistema permite que intervengan en el
quehacer del congreso un mayor numero de intereses
· El beneficio mas serio e indiscutible que
tiene el bicameralismo es de tipo institucional y se conecta a la solución
política que brinda a los estados de corte federal. Por un lado consagra una justa desigualdad
que se ve reflejada en la composición de la cámara de diputados donde cada
distrito eligen representantes en proporción a su población y por el otro
produce una parificación entre los
miembros de la federación, ya que las provincias y la ciudad de BS AS tienen el
numero de tres senadores en la cámara alta.
¿A
quienes representan los diputados y senadores?
La normativa constitucional resuelve el
problema aseverando que los diputados representan a la nación y los senadores a
las provincias y la ciudad de Bs. As. Art 44.
Midón expresa que solo formalmente los diputados representan a la nación y los
senadores a las provincias porque unos y otros responden a veces exageradamente
a las directivas partidarias emanadas de la asociación política que los ungió
en la banca. También ha sido práctica que en el ámbito del congreso funcionen mayorías congeladas, se trata de
sectores comprometidos con la política del ejecutivo de turno, que con miras a
allanar el programa de gobierno se avienen a votar cualquier tipo de
iniciativas.
Funciones
del Congreso
Según el Art. 44 podríamos pensar que se
limita solo a lo legislativo, sin embargo de la sistemática de la CN extraemos que
las competencias contabilizan otras funciones:
a) Función
legislativa (elaboración y sanción de leyes), b) función preconstituyente (declaración de la necesidad de la reforma
constitucional), c) función
jurisdiccional órgano habilitado para realizar el juicio político, d) función de control (control
administrativa y financiera del ejecutivo) , e) función de colaboración y gobierno (con la fijación de la dirección
política y formación de otros órganos de gobierno).
El
fenómeno de la crisis de la representación y los cuerpos colegiados
Quizá por el hecho de que los partidos
políticos han nacido y se han desarrollado al mismo tiempo que los procedimientos
electorales y parlamentarios unidos en su génesis a la convicción de que los
cuerpos colegiados son una directa emanación de la voluntad popular y quienes
están en condiciones de interpretar de la mejor manera los requerimientos
sociales.
La
corporativización de los partidos: Vítolo hace recaer toda la responsabilidad de esa crisis sobre
los partidos políticos, dice que estos se han corporativizado, han abandonado
en los hechos su pretensión de generalidad de abarcar la representación del
pueblo para pasar a defender sus propios intereses y privilegios particulares.
La
declinación de las funciones de los parlamentos: a la extrema partidización de la política
debe adicionarse la de la declinación de las funciones que han experimentado en
la contemporaneidad los cuerpos colegiados, que es la otra cara de la moneda
del ensanchamiento funcional del ejecutivo, lo que conoce como alma Mater a la
debilitación operada en los cuerpos deliberantes a quienes se le confió la
tarea legislativa. Y la declinación vino porque los parlamentos ya no legislan
como se pensó que debían hacerlo y también porque la ley ya no reviste la
importancia que antes se le asignaba. Hoy es más gravitante la función
administrativa que la legislativa. Porque un estado legislativo se ha ido
transformado cualitativamente a un estado administrativo razón por la cual los parlamentos
pintan mas como foros donde se debaten las grandes líneas de acción.
Cámara
de Diputados:
Respecto
de diputados el Art. 45 dispone: “La cámara de diputados se compondrá de los
representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la
ciudad de Bs. As y de la capital, el numero de representantes será de 1 por
cada 33.000 habitantes o fracción que no baje de 16.500, después de la
realización de cada censo el congreso fijara la representaron con arreglo al
mismo pudiendo aumentar o disminuir la base espesada paca cada diputado.
Régimen electoral: tres
son los recaudos que presiden la elección de estos representantes.
1) el de la elección directa. Responde a la
necesidad de comprometer al representante en forma más inmediata con el
representado.
2) Consagra la modalidad plurinominal, esto es que los
diputados son elegidos en muchos distritos.
3) Es de tipo cuantitativo los diputados se
eligen a simple pluralidad de sufragios.
Si bien la constitución difiere a la ley la
aplicación del sistema electoral, en la actualidad es el D´Hont.
Bases
de la representación: la
representación que cada provincia y la ciudad de Bs. As eligen para la
cámara de diputados tiene relación
directa con su población. A mayor población mayor numero de diputados. Tal es
la esencia de la integración de esta rama en el contexto del sistema bicameral
adoptado.
Lo
dicho por la constitución
de un representante cada 33.000 hab o fraccion mayor a 16.500 ha sido actualizado por la ley 22 847 establece que
el num de diputados a elegir será 1 por cada 161.000 hab o fracción no menor a
80.500 hab.
Mínimo de diputados por distrito: la constante despoblación en algunos
distritos y la seria posibilidad de que tal situación no fuera revertida,
motivó el dictado de leyes que establecieron una representación minima, actualmente el mínimo de diputados es de 5.
Censo: como la integración de diputados aspira a ser un reflejo de
la población existente en cada distrito, ese propósito se realiza a través del
método del censo, que por su entidad
estadística permite contar de modo regular con tales datos. Por lo que es
la cantidad una operación aritmética que contabiliza el número de pobladores
del estado. Se realiza por un intervalo de10 años.
Requisitos para ser Diputado: Art.. 48 “para ser diputado se requiere la edad de 25 años, tener 4 años de
ciudadanía en ejercicio y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos
años de residencia inmediata en ella”
La edad que se pide es porque ese tiempo de
vida habilita un grado de madurez compatible con la responsabilidad derivada
del cargo. La menor edad requerida en relación a senadores, es congruente con
la necesariedad del fervor e ímpetus propios de la tempraneidad. El requisito
de ciudadanía es de aplicación a los extranjeros que se naturalizan quienes
podrán acceder luego de pasados los 4 años de adoptar la nacionalidad. El
elegido deberá ser natural de la provincia que lo elige o tener al menos 2 años
de residencia en ella, obedece a la necesidad de votar a un conocido de los
electores u uno entre ellos como no puede serlo una persona extraña.
Duración
del mandato. Art 50. 4 años y pueden ser reelectos. La sala se
renovara por mitad cada dos años…
La renovación del cuerpo por mitades cada
dos años permite combinar la experiencia legislativa adquirida por quienes ya
desempeñaron la mitad de su mandato con la sabia renovadora de los nuevos.
Elección
en caso de vacante: el
constituyente previó la ocurrencia de ciertos imponderables: renuncia, muerte,
remoción o exclusión, factores que podían alterar la composición de la cámara:
a este fin responde el Art. 51. “En caso de vacante, el gobierno de la provincia
o de la capital, hace proceder a la elección legal de un nuevo miembro”. Lo que ha caído en desuso y actualmente se
utiliza lo dictado por la ley 22838 estableciendo que los candidatos que no
resulten electos asumen la calidad de suplentes
en el orden en que se encuentran colocados en las listas partidarias. Lo que
permite la rápida provisión del reemplazo y elude los costos de organización
que genera un comicio.
Privilegios
de iniciativa: siguiendo el
modelo norteamericano, inspirado en el principio inglés, que no hay tributo sin
representación, la constitución federal asignó a diputados el privilegio de
iniciativa en materia tributaria y de reclutamiento de tropas. Así lo establece
el Art. 52 CN
Sin embargo la prelación no es obstáculo
para que el ejecutivo elabore un proyecto y lo remita a consideración de la
cámara baja.
En nuestro sistema la ventaja de ser cámara
de origen en caso de producirse una equivalencia de fuerzas con la revisora-
cuando ambas allegan el voto de 2/3 partes- potencia su criterio frente a la
otra rama del Congreso, conforme Art 81.
Cámara
de Senadores:
Tradicionalmente el senado ha sido el órgano
conservador de nuestro congreso. La mayor edad de sus miembros, la extensión
del mandato y el reducido numero de sus componentes, contribuye a exhibirlo
como un cuerpo de movimientos solemnes, de gestión cautelosa, principalmente la
revisión de la iniciativa de la otra cámara.
La reforma
de 1994 vino a producir innovaciones de enorme gravitación en lo tocante a
su composición, forma de elección y al término del mandato de sus miembros.
Integración y elección: Art.
54 “El senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres
por la ciudad de Bs. As elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo a
dos bancas al partido político que obtenga el mayor numero de votos, y la restante
al partido político que le sigue al numero de votos. Cada senador tendrá un
voto.
La primera variante es del tipo cuantitativo puesto que se elevó el num
por distrito electoral, antes era de 2, y también acordó senadores a la ciudad
de Bs. As que antes tenía esa representación por su calidad de capital federal,
ello importa porque si se trasladará la capital a otro lugar carecería de
representación en la cámara alta.
En lo cualitativo,
la reforma dejó de lado la modalidad de elección indirecta a través de las
legislaturas provinciales y un colegio electoral “ad hoc” en la Capital Federal.
Sin embargo lo criticable de la reforma es
que se haya tenido que esperar hasta 2001 para que se instrumente el mecanismo
de elección directa para su plena vigencia (Disposición Transitoria Quinta).
El constituyente ha trasladado a la
constitución el sistema de la ley Sáenz peña conocido como lista incompleta o
voto restringido puesto que los senadores se eligen en forma directa y
conjunta, correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga mayor num
de votos y la restante al que le siga en numero.
Monopolio de las postulaciones: la explicación es política, es manifestación
de política partidaria tutelada por el estado en la ley suprema. Mirando en los
precedentes de la reforma su detonante fue el pacto de Olivos, allí el
presidente Menem y el ex presidente Alfonsín, uno en representación del partido
gobernante y el otro por el principal partido opositor, acordaron un mecanismo
para distribuir las nuevas bancas entre las dos expresiones partidarias durante
el periodo transitorio que transcurrió desde la reforma hasta 2001.
Requisitos: Art.55
“Son requisitos para ser elegidos senador: tener la edad de 30 años haber sido
6 años ciudadano de la nación, disfrutar una renta anual de $ 2.000 fuertes o
de una entrada equivalente y ser natural de la provincia que lo elija o con 2
años de residencia inmediata en ella”.
El aumento de tales recaudos es congruente
con el propósito de conformar una cámara conservadora, integrada por personas
de mayor edad, pues la voz senado viene de senatus, de senex, que quiere decir
anciano.
Lo de la renta anual, tomando como base la
ultima unidad monetaria que tuvo la denominación de peso fuerte, ésta era una
monda metálica de un gramo y 2/3 de oro fino, de modo que equivalían a 3332 gramos de oro
fino.
Duración
del mandato: fue otro punto
de reforma de 1994. Art. 56 “Los
senadores duran 6 años en el ejercicio de su mandato, y son reelegibles
indefinidamente; pero el senado se renovara a razón de una 3° parte de los
distritos electorales cada 2 años”. Ha
sido un acierto la reducción del mandato
que antes era de 9 años, ya que tan largo período era un llamado al apoltronamiento
y factor que tendía a cristalizar la representación, a despecho de los cambios
políticos que se sucedían en el distrito del elegido.
Asimismo la renovación del cuerpo por
tercios, cada bienio esta acompañada de la novedad que la misma se hará por
distrito. Desde 2001 se conformaron 3 grupos de distritos, sorteando a quienes
se le confirió mandato por 2,4 y 6 años (Cláusula Transitoria Quinta).
Elección
en caso de vacantes: Art. 62, “Cuando vacase alguna plaza de
senador por muere, renuncia, u otra causa, el gobierno que corresponda la
vacante hace proceder inmediatamente a la elección de un nuevo miembro."
A
diferencia de diputados la cláusula que mandaba elegir a un senador en caso de
vacante se cumplió regularmente ya que las legislaturas no eligieron suplentes.
Para
el periodo de transición que concluyó en 2001 la CN estableció que toda vez que
se elija a un senador nacional se designará un suplente quien asumirá en los
casos del Art. 62 (Disp Transit cuarta).
El
senado como consejo de gobierno:
Atendiendo que el senado coparticipa y
autoriza la adopción de ciertas decisiones tomadas por el ejecutivo, se ha
identificado a tales funciones como propias de un consejo de gobierno,
inspiradas en el principio de colaboración y mutua interdependencia de poderes.
Es así como el senado presta acuerdo al ejecutivo para: 1- la designación de magistrados (Art. 9 Inc. 4). 2- el nombramiento y remoción de
ministros plenipotenciarios y encargados de negocios (Art. 99 Inc. 7). 3- la concesión de grados a
oficiales superiores de las fuerzas
armadas (Art. 99 Inc. 13). 4- la
declaración del estado de sitio en caso de ataque exterior (Art. 61 y 99 Inc.
16).
Privilegio
de iniciativa: la reforma
del 94 confirió al senado el carácter de
cámara de origen para el tratamiento de la ley convenio de
coparticipación federal. Art. 75 Inc.2. Además otorga a la alta
cámara competencia para ser iniciadora de leyes que provean al crecimiento
armónico de la nación y al poblamiento de su territorio y para promover
políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el igual desarrollo relativo
de provincias y regiones. Art. 75 Inc.
19.
Autoridades
de las Cámaras
Como todo cuerpo colegiado tanto diputados
como senadores son gobernados en su quehacer institucional, político y administrativo,
por autoridades. En el caso de la cámara
de diputados: la constitución omite toda referencia a ellas, pero el
reglamento interno dispone que reviste esa calidad el presidente, un
vicepresidente primero, uno segundo, uno tercero, que ejerce esa investidura
por el termino de 1 año. Cámara de
senadores: conforme expresa cláusula constitucional, es presidido por el
vicepresidente de la nación y por disposición de su reglamento, elije además un
presidente provisional y dos vicepresidentes primero y segundo respectivamente.
Es notorio que se ha preferido la modalidad
de un presidente que en el caso de diputados pertenece al sector político que
cuenta con mayor representación en el cuerpo, las restantes autoridades siguen
el mismo temperamento representativo, regla que también se observa en el senado
para la elección del presidente provisional y los vicepresidentes.
Vicepresidente
La constitución ha confiado la presidencia
del senado a un funcionario que no tiene calidad de senador, el vicepresidente
de la nación, el Art. 54 expresa el vicepresidente de la nación será el
presidente del senado pero no tendrá voto si no en caso de empate de la votación.
La finalidad propuesta a la presidencia de
un extraño apunta al logro del equilibrio político que se resentiría de ser
presidido en forma ordinaria por un senador.
Ahora bien como el presidente del senado
puede ausentarse o ejercer las funciones del presidente de la nación, la CN
manda que el cuerpo elija un presidente provisorio que lo presida en esas ocasiones.
Art 58
¿A
quien pertenece la banca? Tenemos tres alternativas:
a) al partido político que postulo al
legislador: a favor de
esta tesis, milita el hecho de que , hasta ahora en nuestro sistema los partidos
políticos han tenido el monopolio de las postulaciones, ello significa que
nadie ha podido ser candidato en forma independiente. Solo lo han hecho las
personas propuestas por los partidos políticos reconocidos e inscriptos. A tal
efecto se traduce que la ventaja que tendría la asociación para dar mandato
imperativo al elegido y disponer su exclusión del cuerpo legislativo en los
casos en que lo decida, esta versión salvo casos muy excepcionales en el Dcho
publico provincial de La rioja, Río Negro o Catamarca, no se ha plasmado en
nuestro derecho
b) al pueblo, es decir, al electorado que consagro al
electo: se sostiene que uno de los principios medulares de nuestra organización
republicana reposa en la soberanía del pueblo y si bien ella se organiza y
expresa a través de los partidos políticos, el único depositario de ésta soberanía
es el pueblo, quien no delibera ni gobierna sino a través de sus
representantes. Art 22.
c) al legislador: se aduce que una vez electo, éste posee un
derecho público subjetivo al cargo durante todo el tiempo que dure su mandato,
del cual no puede ser privado salvo por los casos estipulados en la propia CN.
De las tres opciones la más peligrosa es la
que le atribuye la banca al patrimonio de un partido y la más inocua la que
deposita el cargo en la cabeza de su titular. La que mejor se acomoda al sistema representativo y republicano es la
que predica que las bancas pertenecen al pueblo.
Capítulo
XXI
Derecho
parlamentario. Concepto.
Es la parte del dcho. Constitucional del
poder que se ocupa de la constitución, privilegios y funcionamiento de los
cuerpos parlamentarios. Cobra dinámica propia por la intensidad y mutabilidad
de los fenómenos políticos que la nutren.
Períodos
legislativos. Es la
regulación del ritmo institucional que le cabe a los parlamentos sea materia de
la ley fundamental.
Normativa
constitucional: son las
disposiciones vigentes en la CN: Art. 63, 64 in fine, 65, 72, 73, 99 Inc.
8°, 105.
La primera conclusión que sugieren estas
disposiciones indica que el P.L. a
diferencia del ejecutivo y judicial, admite
intervalos en su gestión. Pero fuera del paréntesis en que las cámaras
no sesionan, en los tiempos en que realizan actividad para ejercer las competencias
atribuidas por la constitución, su aptitud puede ser plena o limitada, según el
período en que se las ponga en práctica. De allí el valor que tiene cada tipo de
sesión.
1.
Sesiones
ordinarias. De todos
los períodos legislativos que la CN refiere el de las ordinarias es el ciclo
que obligatoriamente debe realizarse durante 9 meses del año, entre el 1 de
marzo y el 30 de noviembre. En cambio las fases de prórroga o extraordinarias son
facultativas y eventuales. Una de las innovaciones de la reforma de 1994
habilita a las cámaras a reunirse por si mismas, de modo tal que el presidente
mantiene la atribución de realizar la apertura formal de las sesiones
ordinarias, pero su impulso es meramente protocolar, pues es cada cámara quien
tiene la potestad para darlas por iniciadas. La otra modificación sustancial es
de naturaleza temporal: extendió las sesiones por espacio de 270 de los 360
días del año ya que era irritante que los representantes del pueblo dispusieron
de un corto laboreo anual en relación a que los temas a tratar eran de gran
importancia cualitativa y cuantitativa. Cabe señalar que durante las ordinarias
la competencia congresional es plena para ejercer todas las competencias que la
CN reconoce.
2.
Sesiones
de prórroga. La CN ha
previsto la posibilidad que al término de las ordinarias si el Congreso no ha
agotado el temario que se ha propuesto tratar, ideó la prorroga de sus
reuniones, la que implica dar continuidad a la sesión que se viene celebrando.
Es un tipo de sesión ordinaria ampliada en el tiempo.
3.
Sesiones
extraordinarias. Fenecido
el término de las sesiones ordinarias y de no mediar prorroga, un grave interés
de orden o de progreso justifica la
convocatoria a extraordinarias. éstas son aquellas inducidas ante la evidente
necesidad de que el cuerpo deliberativo ejerza de modo inmediato sus
competencias específicas. Solo el ejecutivo está facultado a convocarlas y por
lo tanto le es discrecional juzgar sobre la existencia de las causas
constitucionales que autorizan su llamado. El Presidente por ser quien insta a
las extraordinarias es quien propone con exclusividad los temas legislativos
para tratar.
Durante las extraordinarias el Congreso
puede: iniciar o continuar el juicio político a los funcionarios sujetos a él
por mandato de la constitución,
interpelar a los ministros, pedir informes, sancionar a sus miembros, etc.
Una excepción a ésta regla viene dado
por el Art.. 99 Inc.3 en virtud del cual los Decretos de Necesidad y Urgencia
dictados por el ejecutivo deben ser remitidos por el jefe de gabinete a la
comisión bicameral permanente dentro de los 10 días de su emisión y ésta dictaminar
en igual termino, elevándolo al plenario de las cámaras para su expreso tratamiento
y de inmediato será considerado por las mismas.
4.
Sesiones
preparatorias. Nacen de
los reglamentos de cada cámara. Se celebran en la semana que precede a la
iniciación de las ordinarias, con el propósito de incorporar a los nuevos
electos y elegir las autoridades del año parlamentario. Las sesiones preparatorias
se celebran el 29 de noviembre en Senado y dentro de los 10 primeros días del
mes de diciembre de cada año en Diputados.
Simultaneidad.
Como el PL está integrado por dos cámaras,
resulta imprescindible que los actos que emanan de él (excepto las competencias
propias de cada cuerpo) hayan sido
objeto de consideración en ambas ramas. Si cada cámara delibera en el tiempo
con absoluta independencia de la otra podría configurarse un estado de
anarquía, pues la continuidad, eficacia y expeditividad que el poder debe
exhibir se perderían irremediablemente. Por ello el Art. 65 establece la SIMULTANEIDAD de las sesiones, ratificando el
carácter igualitario de ambas cámaras, propendiendo el juego regular y armónico
de la vida parlamentaria.
Quórum.
Concepto.
La palabra quórum se utiliza para reflejar
la presencia del número indispensable de miembros que requiere el órgano para
poder sesionar validamente. Debido a la necesidad de legitimar una ulterior
decisión avalada por la presencia de un mínimo de legisladores que componen el
cuerpo. Conforme el Art. 64 el
quórum para sesionar es el de MAYORIA ABSOLUTA de los miembros que componen
cada una de las cámaras. Actualmente de 130
legisladores para Diputados (257 representantes) y 37 Senadores de un total de 72 componentes.
Diferencias
entre quórum y mayoría para resolver.
Cuestión distinta a la del quórum es la
referida a las mayorías que en ciertos casos la constitución exige para la
aprobación de un proyecto. En algunas ocasiones no puede hablarse con propiedad
de quórum porque aquel es el num. de miembros que requiere el cuerpo para deliberar.
Se delibera con la mitad más uno y según el tipo de cuestión tratada, ella
puede aprobarse con mayoría relativa, mayoría absoluta o mayoría agravada. En
ese contexto puede suceder que una cámara tenga quórum e inicie la sesión, pero
rechace un proyecto por no reunir el número exigido por la constitución para su
aprobación.
Incompatibilidades.
Se trata de una situación de hecho que
impide al diputado o senador electo incorporarse a la cámara o en el caso de
que ya pertenezca al cuerpo le imponen la obligación de optar entre la función
legislativa y el cargo declarado incompetente.
Tratándose de diputados y senadores, la ley
suprema contempla cuatro incompatibilidades: empleo o comisión del ejecutivo,
revestir la calidad de eclesiástico regular, gobernador de provincia o ministro
del ejecutivo.
En el primer
caso la restricción es relativa porque la norma -Art. 72: consagra una
prohibición y su consiguiente excepción: de modo que el legislador puede
recibir una comisión o empleo del ejecutivo, siempre que la respectiva cámara
de que forma parte lo consienta.
En cambio las otras tres incompatibilidades son absolutas: -tratándose de religiosos, los regulares son aquellos
que han hecho votos de obediencia dentro de su orden, y tal compromiso de fe, condicionaría
la tarea legislativa.
-
Cuando de gobernadores
se trata, no solo por la provincia de su mando, como dice la CN, sino de
cualquier otra. Se funda en la imposibilidad material que la simultaneidad de
ambos cargos evidencia.
-
En el
caso de Ministros del Ejecutivo se
debe distinguir: si se halla en funciones el titular de un ministerio es electo
como legislador deberá renunciar al cargo administrativo para incorporarse a la
Cámara. En cambio si en ejercicio de su mandato legislativo un miembro del
Congreso es llamado por el presidente para desempeñarse como integrante de su
gabinete, la cámara respectiva podrá autorizarlo.
El propósito de estas normas es el de
resguardar el principio de división de poderes.
Juicio
político.
El control y la responsabilidad: principio central de la forma republicana
de gobierno es el de la responsabilidad de quienes han sido llamados a ejercer
cargos de alta magistratura, presidente, vice, ministros y jueces. Si en la
vida de relación los gobernados deben responder por las consecuencias dañosas
de sus actos, esa respuesta es mayor a raíz del ejercicio de funciones
gubernamentales. Quien accede a ellas ademas de las responsabilidades
ordinarias: civiles, penales, administrativa, etc. está sujeto a que los actos
cumplidos con motivo y en ocasión de su ministerio sean revisados desde la
óptica politica.
Como el control es presupuesto de la
responsabilidad se ha instituido el mecanismo del juicio politico,
procedimiento diseñado para evaluar el comportamiento de ciertos funcionarios
incursos en delito o mal desempeño, que en nuestra CN están incursos en los siguientes
Art.. 53, 59, 60, 115.
Naturaleza. La especial calidad que ofrece el juicio político comulga
con los caracteres de una causa judicial y a la vez, en mucho se sujeta a las
reglas discrecionales propias de lo político.
Comporta las siguientes consecuencias: I. Es un procedimiento en el que se
juzgan culpas políticas a tenor del impacto que en la comunidad produce la
inconducta del enjuiciado. II. No es
un juicio penal, es una herramienta que garantiza el control de la actividad de
gobierno. III. Sólo alcanza a los funcionarios
expresamente enumerados por la constitución. IV. Es un mecanismo a través del cual se desea poner fin a las
inconductas de altos funcionarios, previniendo al Estado de su posible
reiteración. Por ello en algunos casos se destituye al enjuiciado y se lo inhabilita.
V. Es un juicio donde el acusado
conserva el derecho de disponer su extinción, pues si renuncia al cargo agota
la competencia jurisdiccional del Congreso. VI. Es un juicio donde los datos de oportunidad y conveniencia
definen la existencia y el sentido de la acusación por Diputados y del fallo
Senatorial. VII. Es un juicio cuyo
fallo no vincula la justicia ordinaria. VIII.
Es un juicio público, oral. IX. Que
el juicio sea político no supone que prime la arbitrariedad y que la sinrazón
sea su fuente. Debe respetarse el dcho de defensa del acusado.
Causas que lo motivan. El mal desempeño, los delitos cometidos en
ejercicio de las funciones y los crímenes comunes son causas constitucionales
para la promoción del juicio político.
Cuando de crímenes o delitos se trata (Art.
53) no existe dificultad alguna pues aquellos están tipificados en el código
penal y las leyes complementarias dictadas por el congreso Art. 75 Inc. 12. Es
decir que en forma previa el legislador estimó que ciertas conductas resultaban
lesivas para el bien común y las formuló como típicas y antijurídicas.
Mal desempeño. Es un comportamiento no siempre doloso, a
veces ni siquiera culposos- como en los supuestos de inhabilidad física del
enjuiciado- que por su latitud obstan para una adecuada conceptualización de la
causal.
Para Bidart Campos: mal desempeño es lo
contrario de buen desempeño. La doctrina enuncia que se trata de tal a: la
falta de idoneidad, manifiesta indignidad moral, negligencia grave,
imprudencia, desidia inexcusable, menoscabo a la investidura, inhabilidad
física o psíquica, etc.
En suma el mal desempeño aparece como una
causal que se perfila “abierta” al libre juicio congresional, en situación que
por analogía con ciertas leyes penales inducen a afirmar que estamos en presencia
de una norma constitucional en blanco, desde que la ley fundamental establece
el motivo del enjuiciamiento pero no define cuantos y cuáles son los contenidos
disvaliosos que lo integran.
Mala conducta de un juez. La mala conducta de los jueces ¿es causal
autónoma de juicio político? O ¿encuadra en mal desempeño? Según la primera
tesis, el presidente, vice, ministros y jefe de gabinete responden por mal
desempeño y delitos, en cambio, los jueces no solo por éstas causales sino
también por mala conducta. Lo que deviene del Art. 110 que consagra la
inamovilidad de los jueces mientras observen buena conducta, lo que a contrario
sensu permite aseverar que la mala conducta es causal de juicio político.
Delitos y crímenes comunes. También son causales de juicio político
los delitos cometidos en ejercicio de las funciones y los crímenes comunes. La
CN se embarcó aquí en una bipartición del derecho francés que diferenciaba a los crímenes, como hechos
más graves, de los delitos, infracciones de menor entidad.
El código penal no recepcionó tales
categorías, de allí que la fórmula constitucional se reduce a la existencia de
delito, cualquiera sea su pena o gravedad, doloso o culposo, cometido en
ejercicio de su función o fuera de ella.
La naturaleza política del juicio político
autoriza a computar como causal idónea a hechos criminosos cuya acción penal ya
ha prescripto.
Sujetos comprendidos. Están sujetos al procedimiento el
presidente, vice, ministros, jefe de gabinete, jueces de la corte y demás magistrados
inferiores. Éstos últimos a través del Jurado de Enjuiciamiento.
¿Pueden ser enjuiciados ex
funcionarios? No
porque el fin esencial del procedimiento es la destitución del funcionario y en
algunos casos su inhabilitación, el juicio así concebido tendría un objeto
imposible, toda vez que el enjuiciado ya abandonó la función pública.
El
juicio político por el Congreso. Diputados: el órgano acusador. Dice la CN que solo la Cámara de Diputados
ejerce el derecho de acusar, referido a la imputación que esa cámara formula el
enjuiciado endilgándole estar incurso en alguna de las causales que habilitan
el juicio político. Cualquier ciudadano tiene el derecho a la renuncia que pone
en marcha el instituto.
Que diputados oficie de acusadora supone que
ella ante la solicitud de juicio político debe realizar las indagaciones
necesarias a fin de examinar lo verosímil del cargo. Luego el cuerpo delibera
para pronunciarse sobre la formación de causa sobre el denunciado.
Suspensión del acusado. La posibilidad de que durante la
sustanciación del juicio político el enjuiciado sea suspendido transitoriamente
en la función pública que ejerce también ha sido materia de controversia. La
reforma constitucional ha resuelto parcialmente esta cuestión limitada a los
casos de juicio político realizado por jurados de enjuiciamiento a los
magistrados de tribunales inferiores Art. 115. En tales supuestos el novísimo
Consejo de la Magistratura computa entre sus atribuciones la de decidir la
apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la
suspensión y formular la acusación
correspondiente. Art 114 Inc. 5.
Queda todavía sin respuesta la suerte del
presidente, vice, ministros, jefe de gabinete y jueces de la corte, sujetos en relación
a los cuales el mutismo constitucional parece rechazar la perspectiva.
¿Ley o Reglamento de las Cámaras? De la sola lectura de las prescripciones
que dan vida al instituto resulta notoria la insuficiencia de las mismas. Ante
esa carencia normativa vale la pena preguntarse si la competencia para
establecer una adecuada regulación del juicio político pertenece a cada una de
las cámaras, tomadas por separado, o en su caso al Congreso.
Si la reglamentación la hace cada cámara
–práctica que ha entronizado nuestro derecho constitucional material- se objeta
que la autoatribución de tal competencia puede servir para vulnerar el derecho
de defensa del acusado. Para ello debe computarse que la praxis parlamentaria,
exhibe con frecuencia un panorama con cuerpos legislativos que infringen sus propias
reglamentaciones sin mayores consecuencias. Con tales precedentes se reconviene
de la necesidad de una ley, para contar con las garantías propias del proceso.
La atribución Congresional para sancionar dicha ley, que se haya apoyada en los
poderes implícitos Art. 75 Inc. 32, reconoce numerosas tentativas.
El Senado como tribunal de justicia. Al prosperar la acusación con el voto de
las 2/3 partes de Diputados, las instancias que siguen se dan en el ámbito del
Senado, órgano que realiza el juicio propiamente dicho. En ocasión de
constituirse como tribunal de justicia del juicio político, los miembros del
cuerpo juran para realizar ese contenido. La promesa formal se vincula a la
necesidad de acordar una mayor solemnidad a la actuación de los integrantes de
la cámara alta.
Si el acusado es el presidente, el Senado es
presidido por el presidente de la Corte suprema. Ya que el presidente nato del
senado es el vicepresidente de la nación y siendo éste el sucesor natural del
presidente, podría estar interesada su imparcialidad durante el juicio.
Al igual que Diputados, también el Senado
para arribar a su fallo está facultado a producir pruebas para formar
convicción. Su fallo condenatorio requiere al igual que la acusación el voto de
las 2/3 partes de los miembros del cuerpo, presentes en la sesión.
El
fallo. Al pronunciar el
Senado puede: I. Absolver al acusado
sea porque así lo resuelve o por no reunir la mayoría agravada de dos tercios.
II. Destituir y aun declarar incapaz
al acusado para ocupar ningún empleo de honor, confianza o a sueldo de la
nación.
-Si el Senado se abstuviera de fallar en
contra de prueba indubitable, el juicio sería una parodia voluntarista.
-La discrecionalidad en la apreciación de
las pruebas se da cuando el senado encuentra culpable al acusado y por
considerar inconveniente o inoportuna su remoción no se pronuncia por la
destitución.
Pronunciamiento fundado. El fallo
destitutorio del Senado debe ser fundado. Cobra relevancia si se advierte: I.
que es violatorio del dcho de defensa que el destituido se vea impedido de
conocer las razones de la determinación senatorial. Privado de ella estará
imposibilitado de interponer recurso extraordinario ante la Corte. II. Que el
principio republicano de publicidad de los actos de gobierno impone que una resolución
de esa naturaleza sea explicitada y suficientemente desarrollada por quien la
adoptó. III. Que el dogma de la soberanía popular desde que el enjuiciado
accedió a la jerarquía del que fue removido por aplicación de ese principio,
torna necesario la justificación de lo resuelto.
La doctrina sentada por el alto tribunal se
inclina por la tesis de que la decisión que ordena la destitución debe ser
fundada porque tal es una exigencia del debido proceso.
¿Comportan pena la destitución e inhabilitación? Si porque el carácter de pena es
independiente de la naturaleza representativa de la función. Deviene automática
porque en derecho toda pena representa siempre la perdida de un bien del que
gozaba el sujeto penado. Se verifica un antes y un después del juicio, como
consecuencia de la medida sancionatoria adoptada en éste se opera un quebranto
en la situación del enjuiciado, privado de continuar ejerciendo la función de
la que fue removido. La inhabilitación también es pena porque imposibilita el
ulterior acceso a la función pública y está prevista como tal por el código
penal argentino para ciertos delitos.
La sentencia es recurrible ante la
Corte. En un primer momento
no eran susceptibles de ser revisadas por la judicatura, pero tras la vuelta a
la democracia se produjo un cambio jurisprudencial, cuando la corte si lo
admitió.
Posterior actuación de la justicia
ordinaria. Concluido el
juicio la parte condenada queda sujeta a acusación y castigo conforme a las
leyes ante los tribunales ordinarios -art60. Para que se opere la remisión de
los antecedentes a la justicia común, la regla es que la destitución se haya
fundado en la comisión de un delito. Empero ello no obsta a que los órganos jurisdiccionales
hallen ilicitud penal donde el senado solo encontró mal desempeño, lo mismo
puede ocurrir en caso contrario.
Competencia de la justicia penal ante una
denuncia previa a la realización del juicio político.
Ocurre con frecuencia que antes de la celebración del juicio político la
justicia penal recibe denuncias que involucran a algunos de los funcionarios
pasibles de aquel trámite. A lo que la doctrina elaborada por la Corte
respondía que los jueces receptores de esa denuncias pueden instruir sumarios,
realizar investigaciones y diligencias tendientes a comprobar los hechos, pero
no pueden ordenar su declaración
indagatoria, procesamiento o medidas coercitivas en tanto no han sido
desaforadas por la destitución resuelta
en juicio político…”
La
renuncia del acusado torna abstracto el juicio político. La escuela clásica de dcho constitucional
juzgó que la renuncia del acusado sometido al juicio político ponía fin a dicho
procedimiento. Porque la separación del cargo y la eventual inhabilidad desaparecen
cuando aquel renuncia al cargo.
Con la aparición del Consejo de la
Magistratura, órgano que tiene a su cargo la apertura del procedimiento del
juicio político contra los jueces y su posterior acusación, en 2001 se dirigió
al PE expresando su preocupación por los casos en los que debieron declararse
abstractos los juicios a magistrados acusados, a raíz de que éstos habían
renunciado y el PE aceptado sus dimisiones.
Midón no cree que en presencia de una
renuncia indeclinable, el P.E. tenga potestades para negar al dimitente su
derecho a cesar en la función, ya que por ej. si el dimitente ha sido un mal
juez, es mucho mejor que se lo aleje con prontitud del cargo, pues podría continuar
cometiendo mayores desaciertos que aquellos que motivaron el juicio político.
Capítulo XXII
Privilegios
parlamentarios. Concepto.
Como un legado de las luchas seculares entre
el Parlamento Inglés y la Corona, en el SXVI nació la Institución de los
llamados privilegios parlamentarios que son sumas de
prerrogativas, derechos, inmunidades o garantías que la constitución dispensa a
los legisladores para hacer efectiva la independencia de los órganos
representativos, en su relación con los demás poderes y los particulares.
El escenario social, político e
institucional actual, dista de aquel en que los privilegios parlamentarios tuvieron
origen. Es más aclimatado el concepto de igualdad como soporte esencial de
cualquier sociedad que se precia de no discriminar.
Cuando un legislador o una rama del Congreso
utiliza los privilegios para beneficiarse a extramuros del propósito que les da
vida, no sólo desnaturaliza la institución sino corroe los cimientos de la
organización representativa y con ello frustra los fines republicanos
declarados por el Art. 1 de la Ley mayor.
Clasificación. A la luz de los preceptos
constitucionales que dan vida a los privilegios se distinguen en COLECTIVOS y
PERSONALES, según que la prerrogativa esté conferida a favor del cuerpo o del
legislador.
Asumen
el carácter de COLECTIVOS:
·
Dictar el reglamento de cada cámara,
·
Juzgar la elección de sus miembros,
·
Corregir, remover o excluir y hasta decidir
la renuncia de sus integrantes,
·
Solicitar explicaciones a los ministros,
·
Pedir informes,
·
Interpelar al jefe de gabinete ,
·
Constituir comisiones investigadoras y
·
Sancionar a terceros.
Revisten
calidad de PERSONALES:
v
La exención del arresto
v
El desafuero
v
La libertad de opinión y
v
La dieta.
Reglamento
de las Cámaras. Contenido y valor. Es de la esencia del laboreo parlamentario que sus órganos
establezcan las reglas con sujeción a las cuales habrán de desarrollar el
cometido propuesto, de allí el reconocimiento constitucional consagrado por el Art.
66 : “Cada cámara hará su reglamento…” A
diferencia de las leyes, los reglamentos de Cámara no necesitan de la
aprobación de ambas ramas del Congreso, bastando con su aceptación dentro del
ámbito donde están los llamados a regir. Así en el Congreso tanto Diputados
como Senadores han dictado sus respectivos reglamentos. Y comprenden por ej. la
organización de las sesiones preparatorias, fecha, objeto, incorporación de
electos, sesiones en general, quórum, etc.
Un buen reglamento y su regular observancia
es medio instrumental clave para tornar eficiente el trabajo parlamentario,
convirtiendo al Congreso en un poder organizado y previsible en sus actos.
Juicio
de la elección de sus miembros.
Conforme el Art. 64 “Cada Cámara es juez
de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros, en cuanto a su validez…”
de antaño las corporaciones legislativas se han reservado para sí la facultad
de validar la incorporación de nuevos miembros y, para realizar ese propósito
asumieron la competencia de juzgar sobre la legitimidad del diploma del electo.
Para explicar como funciona este privilegio en nuestro sistema, es
indispensable conocer de que modo un candidato a diputado o senador accede al
diploma que lo unge como elegido. El código electoral ha instituido en todos
los distritos electorales: provincias y ciudad de Bs. As., una junta electoral
que funciona desde 60 días antes de cada comicio. A cargo de ella se encuentra
la organización de todo el proceso electoral. Una vez concluido el acto
comicial y realizado el escrutinio, la junta electoral expide una copia del
acta de los resultados donde se consagran los elegidos, instrumento que sirve
de diploma a los nuevos representantes.
En ocasión de celebrarse sesiones
preparatorias el legislador comparece ante la cámara para incorporarse a ella.
En esa oportunidad y conforme a las prescripciones, la rama legislativa juzga
sobre la validez del título presentado.
La competencia del órgano parlamentario debe
circunscribirse a verificar estos tres recaudos: a- si el elegido reúne los
requisitos que la CN establece: requisitos formales e idoneidad moral. B- si el
diploma es auténtico. C-si ha sido expedido de forma regular y por la autoridad
competente.
Corrección, remoción, exclusión y
renuncias. La
pertenencia al cuerpo impone a los legisladores observar ciertas pautas mínimas
de respeto y decoro, desde que la ejemplaridad debe ser presupuesto elemental
en el comportamiento de quienes integran el poder representativo del Estado.
Cuando ese “Deber Ser” es desatendido: “Cada Cámara… podrá con dos tercios de
votos, corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el
ejercicio de sus funciones, o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente
a su incorporación y hasta excluirle de su seno; pero bastará la mayoría de uno
sobre la mitad de los presentes para decidir en las renuncias que
voluntariamente hicieren de sus cargos” Art. 66.
Corrección: es la sanción mínima que la cámara aplica
a uno de sus miembros, cuando éste haya incurrido en excesos verbales, alusiones
irrespetuosas u ofensivas, insultos o
interrupciones al orador. La decisión del cuerpo puede consistir en un
llamado de atención, prohibirle el uso de la palabra, durante la sesión, multa
y hasta la suspensión del corregido.
Remoción: es una resolución que dispone separar al
legislador incurso en inhabilidad física o moral sobreviniente a su
incorporación.
Exclusión: es la más grave sanción que el
Congreso puede imponer a uno de sus miembros, manifestándose en la expulsión
del miembro excluido. La CN no precisa las causas determinantes, por lo que los
hechos determinantes deben ser ciertos, graves y manifiestamente indignos. Para
su sanción se impone una mayoría calificada, la de los dos tercios de los
miembros computados sobre los presentes.
Renuncias: es el acto voluntario por el cual un
legislador renuncia a su banca. Para aceptarla basta pluralidad de sufragios.
Si la renuncia es indeclinable la cámara no puede obligar al legislador continuar desempeñando esa
función.
Solicitar explicaciones a
los Ministros. La relación institucional que vincula al Congreso con los
secretarios de Estado se materializa a través de la atribución que tiene este
órgano para recibir de aquellas explicaciones e informes. El ART 71 dispone “Cada una de las cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del P.E. para recibir
las explicaciones e informes que estime convenientes.” A esto se lo
conoce con el nombre de INTERPELACIÓN, vocablo que proviene de los sistemas
parlamentarios, en el cual el Parlamento tiene la potestad de censurar y
remover a dicho funcionario. En nuestro sistema es diferente, los ministros son
designados y removidos por voluntad exclusiva del presidente, por lo que éste
tipo de entrevistas no condice una interpelación.
Interpelar al jefe de
gabinete. La reforma constitucional del 94, ha motorizado una
modalidad diferente para el jefe de gabinete, respecto del cual se autoriza la
interpelación en sentido más estricto. El ART 101, dice: “El
jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso
al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus cámaras para
informar de la marcha del gobierno… Puede
ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura por
el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de
las cámaras y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros
de cada una de las cámaras”.
La misión de este nuevo funcionario que es la de actuar como
vínculo de enlace entre los poderes políticos propendiendo a una relación más
fluida y funcional entre ellos. Genera el correlato de una doble
responsabilidad política e institucional. Si bien es cierto que su designación compete al Ejecutivo, la remoción es facultad concurrente entre el P.E. y el P.L.
Para hacerla efectiva el paso previo es la
interpelación del jefe de gabinete por alguna de las salas del Congreso y luego
que la Cámara censure el desempeño del alto funcionario decidiendo la remoción
con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, determinación que debe ser
acompañada por la análoga mayoría de la restante rama legislativa.
Inmunidad de expresión: es el privilegio que se confiere a los
legisladores en virtud del cual: “Ninguno
de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni
molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de
legislador.” Ha sido bautizado con el rotulo de inmunidad de expresión.
La prerrogativa cubre toda exteriorización
del pensamiento, comprendiendo discursos, dictámenes, declaraciones, escritos,
etc. en relación a ellos –aun cuando su contenido fuera injurioso- no cabe
acción penal alguna, resarcimiento civil, proceso administrativo, ni siquiera
el llamado para prestar declaración en calidad de testigo. Tanto es así que ni
siquiera un partido político puede sancionar a un legislador de su bancada,
cuando la determinación se funda en actitudes a través de las que se cuestionan
sus opiniones o votos.
Además, las expresiones vertidas durante el
mandato legislativo tienen protección de por vida, de lo contrario, ella
carecería de toda eficacia pues permitiría la persecución penal del
representante cuyo mandato feneció.
Exención de arresto: ART. 69. “Ningún senador o
diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado,
excepto el caso de ser sorprendido infraganti en la ejecución de algún crimen
que merezcan pena de muerte, infamante u otra aflictiva; de lo que se dará
cuenta a la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho”.
La disposición consagra una regla que
funciona como principio general, que ningún legislador puede ser privado de su
libertad física. Inmediatamente sienta la excepción precisando los casos en que
es posible la aprehensión.
En cuanto a su extensión en el tiempo, la
inmunidad es conferida desde el momento de la elección y se extiende hasta la
conclusión del mandato, cubriendo un período durante el cual el electo no
desempeña aún su función; el que se extiende entre el día de la elección y su
incorporación a la cámara. En éste punto la CN se apartó del modelo americano
que otorga el privilegio de modo más restringido, limitándolo al período de
sesiones y durante los viajes de ida y vuelta motivados por su asistencia a las
mismas.
Desafuero. La exención de arresto, no conlleva
inmunidad de proceso. Si un legislador es imputado de la comisión de un ilícito
penal, el juez que recepcionó la denuncia podrá instruir el respectivo sumario
y realizar todas las diligencias conducentes al hallazgo de la verdad,
requiriendo de ser necesario el desafuero del mismo. Ello cuanto surge de la
norma de la CN Art. 70 “Cuando se forme querella por escrito ante
las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado, examinando el
mérito del sumario en juicio público, podrá cada cámara, con dos tercios de
votos, suspender en sus funciones al acusado y ponerlo a disposición del juez
competente para su juzgamiento”.
El pedido de desafuero que formula un
tribunal a cualquiera de las cámaras, funciona
como antejuicio del proceso penal en que
se halla imputado un legislador. La norma transcripta ratifica que un
legislador no está exento de proceso penal, pero si supedita la actuación
jurisdiccional, toda vez que cuando la causa llegue a un punto en que fuere
indispensable coartar la libertad personal del encausado, el magistrado se verá
impedido de hacerlo si previamente la rama a que pertenece el representante no
lo privó de los fueros.
En la práctica cuando el P.J. requiere un
desafuero, el juez competente se dirige a la cámara de que forma parte el
legislador involucrado, acompañado de elementos de juicio que fundan la
solicitud. Tales constancias son vitales para la determinación que debe adoptar
el cuerpo. La exigencia cuantitativa impone una mayoria calificada de 2/3 de
los miembros presentes.
El desafuero
manifiesta dos efectos: 1-coloca a disposición de la justicia al desaforado
y 2- Lo suspende en sus funciones como legislador.
La ley
25.320: como una
respuesta política a los cuestionamientos que se suscitaron en el ámbito del
senado cuando se trató la ley de reforma laboral, ocasión en que se abrió una
causa que involucró a varios integrantes de ese cuerpo imputados de haber
recibido dinero para votar afirmativamente el proyecto remitido por el
ejecutivo, fue sancionada
en octubre de 2000 la ley de marras que regula el régimen de inmunidades para
legisladores, funcionarios y magistrados. Las normas de la ley dejan
esclarecido que no solo los legisladores, sino también los jueces y demás
funcionarios imputados por la comisión de un delito penal, pueden ser
procesados. Incluso llamados a prestar declaración indagatoria al extremo que
si fueran citados y no concurrieran al llamado de la jurisdicción el tribunal
actuante podrá solicitar el desafuero, remoción o juicio político del imputado.
El proceso de formación de la ley
El producto del Congreso es la ley, desde su
aparición el principio de División de Poderes reservó a los parlamentos la
atribución de hacer la ley. Pero como la actividad legislativa no solo se
realiza por el Congreso, sino a través del quehacer de otros órganos, fue preciso
formular distinción entre ley formal y material. La primera es aquella que se
adjudica a las normas sancionadas por el congreso a través del procedimiento
establecido por los Art..
77 a 84.
Reconocemos ese mismo carácter, a la ley que previa consulta popular se convierte en tal, por el voto afirmativo del
pueblo Art. 40.
En cambio reciben el nombre de leyes materiales aquellas normas que aunque
importan la creación de derecho, emanan de la exclusiva voluntad de otros
órganos (P.E., Ministros) y respecto de las cuales no se observa el trámite que
se sigue para el dictado de las leyes formales, por ej. decretos, resoluciones,
reglamentos.
En cuanto a la Ley en Sentido Formal:
v Tipos
de leyes que dicta el Congreso. En nuestro sistema el Congreso dicta tres tipos de leyes:
1-
leyes federales: las leyes federales tienen vigencia en todo el territorio de
la nación y su aplicación compete a los jueces federales Ej. Leyes de
ciudadanía, impuestos internos, etc. 2- de derecho común: las leyes comunes son
los códigos civil, comercial, penal, de minería, etc. a las que refiere el Art.
75 Inc. 12.se trata de preceptos, al igual que las leyes federales, rigen en
todo el ámbito de la nación, pero a diferencias de éstas, su aplicabilidad
compete, indistintamente a los tribunales federales o provinciales, según que
las cosas o personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones. 3- leyes locales son aquellas que el congreso
dicta para regir en la capital federal y los territorios nacionales a tenor de
lo dispuesto por los artículos 75 Inc. 15 y 30.
v Trámite
de la ley formal. Rechazo de un proyecto. El mecanismo de formación de la ley, conforme a las
directivas que emanan de la CN, reconoce las siguientes etapas:
I-
INICIATIVA,
que puede estar a cargo del a- CONGRESO, b- DEL P.E.(Art.. 77), c-DE LA
SOLICITUD QUE FORMULEN LOS CIUDADANOS (Art.. 39).
Inclusive, dentro del congreso el impulso
legislativo puede estar reservado a una cámara.
II-
SANCIÓN,
compete con exclusividad al Congreso (Art.. 78, 79, 81)
III-
PROMULGACIÓN
y PUBLICACIÓN, a cargo del P.E. (Art.. 80)
Ingresado un proyecto a una cámara, aquel toma estado
parlamentario, cuando tras anunciarse su presentación, se dispone por la rama
legislativa remitirlo a alguna de las comisiones del cuerpo. Esa comisión tiene
por objeto estudiar el proyecto y aconsejar a la cámara su aprobación o
rechazo.
Art. 78 “Aprobado
un proyecto de ley por la Cámara de su origen, pasa para su discusión a la otra
Cámara. Aprobado por ambas, pasa al P.E. de la Nación para su examen, y si
también se obtiene su aprobación, lo promulga como ley”.
v Rechazo
de un proyecto. ART 81
“Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las cámaras, podrá
repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las cámaras podrá desechar
totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido
adicionado o enmendado por la cámara revisora”.
El precepto contempla en su 1ra parte la situación que se produce cuando
un proyecto es rechazado por alguna de las cámaras generando la consecuencia de
que tal iniciativa no podrá tratarse durante el año. Esta anualidad es
susceptible de dos interpretaciones: 1- referencia al año calendario: del 1 de enero
al 31 de diciembre, 2-
al año legislativo, del 1 de marzo con las ordinarias al 28 de febrero
siguiente: ESTE ES EL CRITERIO SEGUIDO.
La segunda parte del precepto procura que la
cámara mantenga el compromiso institucional asumido al formular el proyecto.
v Adiciones
o correcciones por la revisora. Como la ley es un acto complejo que dentro del congreso requiere
la intervención de las dos cámaras, toda iniciativa aprobada en una de ellas
pasa para su consideración a la otra. En esa lectura que realiza la revisora
ella podrá proponer adiciones o correcciones al proyecto original. La hipótesis
aparece contemplada en el Art. 81
segunda parte, en lo que la doctrina ha juzgado como un intento del
constituyente para agilizar el proceso legislativo, cotejado con su redacción
anterior.
v Sanción
expresa. Fue de la mano de
Peralta que se introdujo a nuestra jurisprudencia la idea de acordar valor
positivo al silencio del congreso. En esa oportunidad la Corte tuvo como válido
a un decreto de necesidad y urgencia. Hasta que en 1994 el constituyente
incorporó en el Art. 82 que dispone: “la voluntad de cada cámara debe
manifestarse expresamente, se excluye en todos los casos, la sanción tacita o
ficta.” Salvo en dos hipótesis que
acuerda valor diverso al silencio: 1-cuando el Ejecutivo no devuelve al
Congreso dentro de 10 días un proyecto de ley elevado por aquel, iniciativa que
con tal inacción se reputa como aprobada como ley (Art. 80). TAL ES EL CASO EN EL QUE EL SILENCIO
TIENE EFECTO POSITIVO.2- PERO HAY TAMBIEN UN SUPUESTO DE SILENCIO NEGATIVO: el
Art. 115 CN establece que corresponderá archivar las actuaciones si
trascurrieron 180 días hábiles contados desde la decisión del consejo de la
magistratura de abrir el procedimiento de remoción de un juez. Aquí el
transcurso del tiempo y la ausencia del fallo conducen a la absolución del
acusado.
v Aprobación
en comisión. Otras de las
novedades incorporadas en el 94 es la autorización para delegar en las
comisiones de la cámara la aprobación de un proyecto. Según el Art.. 79 “Cada Cámara,
luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones
la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta
del total de sus miembros…” Esta determinación propende a fortalecer el rol
de tales organismos, al tiempo que crea una especialización en el trabajo
parlamentario.
v Promulgación.
El ciclo de formación de la
ley se cierra con su promulgación. Esta facultad que en forma exclusiva y excluyente
pertenece al Ejecutivo, es el acto por el cual éste manifiesta su voluntad para
que el acto legislativo adquiera vida luego de la sanción congresional. Tras la promulgación también el ejecutivo
corre con su publicación, Art. 99 Inc. 4, de manera que al respecto es de
aplicación el Art. 2° del Código Civil, en cuanto las leyes no son obligatorias
sino después de su publicación y desde el día que determinen. Si no designan
tiempo serán obligatorias después de los 8 días siguientes al de su publicación.
La publicación del acto da carácter
autentico a la ley, la publicación hace conocer su existencia, pero su vigencia
exige que concurran ambos requisitos, por lo que es insuficiente la
promulgación sin la publicidad. La promulgación puede ser expresa o tacita. En
el primer caso el Ejecutivo exterioriza su voluntad a través de un decreto, y
en el segundo, resulta del transcurso del termino de 10 días, lapso durante el
cual el presidente ni la promulga expresamente ni la veta. Así lo dispone el art. 80.
v El
veto. Es la otra cara de la
promulgación, emerge como atribución reconocida al P.E. en su carácter de
colegislador, para oponerse al proyecto de ley sancionada por el Congreso. Las
razones pueden estar motivadas en la inconveniencia, inoportunidad,
inconstitucionalidad, etc. del instrumento y generalmente suelen exponerse en
el mensaje que ese poder remite al congreso para hacer conocer su negativa. ART 83. El veto puede ser
total o parcial. El Congreso tiene la competencia de rechazar el veto del
ejecutivo, la cual se viabiliza cuando cada cámara –primero la de origen y
luego la revisora- materializan tal voluntad con la mayoría calificada de los
2/3 de los presentes. En este caso prevalece el criterio congresional y el
proyecto se convierte automáticamente en ley.
v La
promulgación parcial de la ley. Si el veto del ejecutivo es parcial, se tiene la posibilidad de
poner en vigencia el segmento no vetado de ella, a este instituto se da en
llamar promulgación parcial de la ley. ART 80.
Capítulo
XXIII
El Poder
Ejecutivo. Si nos remontamos al
origen del poder, la figura del cacique, del emperador, rey, monarca, supremo o
como se lo haya denominado, representa desde entonces la porción más cuantiosa
de atribuciones confiada a una persona.
El desarrollo y posterior aceptación del
principio de división de poderes que trajo consigo el constitucionalismo
permitió luego que facultades que originariamente correspondían al ejecutivo
fueran distribuidas entre el Legislativo y el Judicial.
No obstante este proceso, en el mundo
contemporáneo la referencia al Ejecutivo es alusión al gobierno, siempre o casi
siempre el Ejecutivo es la expresión más acabada del poder. Si esto es así en
casi todos los Estados, el fenómeno se acrecienta en aquellos que optaron por
el presidencialismo, pues de ordinario las constituciones depositan en el una
considerable masa de potestades. A ello debe adicionarse que la realidad se ha
encargado de ensancharlo hasta límites que a veces escapan a los marcos de ésta
disciplina.
Parlamentarismo. Es oriundo de prácticas institucionales inglesas
que goza de enormes predicamentos en el continente europeo. Los lineamientos
centrales se proponen generar un equilibrio pleno entre el parlamento y el
gobierno, registrando las siguientes características: 1-produce un
desdoblamiento del quehacer oficial asignando a distintos detentadores las Jefaturas de Gobierno y la de Estado. 2-
el gobierno recae en un gabinete
presidido por un primer ministro con
responsabilidad política e institucional ante el Parlamento. Generalmente los
miembros del Gabinete son parlamentarios y el primer ministro que también lo
es, reviste la calidad de líder del partido o coalición que tiene mayor número
de bancas en el cuerpo representativo o en la fracción popular de él, la Cámara de los Comunes en el Sistema
Inglés. 3- La Jefatura de Estado,
cuya función es representar a la nación, se encarna en un rey (caso
inglés) o en un Presidente (caso
francés). Su misión es más protocolar y formal que efectiva y aunque se le
reconoce la facultad de designar al primer ministro, ella queda relativizada
pues la misma debe recaer en el líder parlamentario que reúne mayor apoyo de
aquel cuerpo. 4- El Gobierno mantiene su
estabilidad en tanto cuente con la confianza
del Parlamento, cae si este produce
un voto de censura. 5-
Inversamente el gobierno tiene
facultades para disolver el Parlamento y llamar a nuevas elecciones,
extremos al que apela en tiempos de marcada inestabilidad política. El derecho
de disolución del Parlamento y el voto de no confianza o censura, están juntos,
su respectivo potencial hacen funcionar las ruedas del mecanismo
parlamentario.
Presidencialismo: Es una creación del constitucionalismo
norteamericano que afianzó su práctica en el nuevo continente. 1-En primer
lugar concentra en una sola persona, el
presidente de la nación, las jefaturas de gobierno y de Estado. 2-en su
tarea de gobierno el presidente es asistido
por un grupo de ministros, que reciben el nombre de integrantes del
gabinete, que son designados y removidos por el propio presidente. 3-Los
órganos colegiados representativos se denominan Congreso, carece de potestades para censurar al gobierno y el hecho
de que tenga en sus bancas a una mayoría adversa al Ejecutivo no genera ninguna
consecuencia de tipo institucional. Sin embargo el órgano representativo tiene
la posibilidad excepcional de destituir al presidente a través del Juicio Político.4- a diferencia del
Parlamentarismo, el Ejecutivo carece de facultades para disolver el Congreso.
5-Tanto el Presidente como los integrantes del Congreso, deben sus jerarquías a
la elección popular. 6- Desde el punto de vista de la División de Poderes éste
régimen realiza mejor aquel principio, a diferencia del Sistema Parlamentario
donde se constata que la separación de funciones es muchos más imprecisa.
EL
ACRECIMIENTO DEL EJECUTIVO:
Es uno de los fenómenos que con más intensidad se ha producido al nivel del
poder a partir del siglo XX. En nuestro caso desde el mismísimo dictado de la
Constitución de 1853-60, el nuestro ha sido un Ejecutivo fuerte. Alberdi aconsejo
darle a él todo el poder pero a través de una constitución, ello se explica en
el escenario en que fue dictada la ley mayor con un Estado Incipiente en el que
era necesario ponerle coto a las luchas intestinas, concentrando el poder de
mando y decisión en una persona dotada de suficientes facultades para lograr
esos objetivos. La idea era compatible con la voluntad de un Ejecutivo que
respetara la Constitución y cuando la inobservara experimentara los reproches
del Congreso y el debido control del Judicial.
A raíz de la suma de atributos, se traduce
que todo lo que no es jurisdiccional, ni legislativo, es de competencia
presidencial. Básicamente consiste en gobernar y administrar y con el andar del
tiempo se sumo el de legislar, llegando a influir notablemente en el servicio
de justicia. A la clásica acepción de la tríada expresada en que el Legislativo
sanciona leyes, el Judicial resuelve conflictos, y el Ejecutivo gobierna y
administra, ha mutado sus reglas, ya que ahora también legisla a través de sus
facultades para dictar decretos de necesidad y urgencia y en los casos que el
Congreso delega en el la potestad de hacerlo, Art. 99 Inc. 3 y 76.
Nuestro ejecutivo cuenta a su favor con el
principio de UNIDAD DE ACCIÓN, porque el
presidente es uno, contrastando con la colegialidad y deliberación del
Legislativo y la dispersión del Judicial.
Y como si fuera poco a las jefaturas
constitucionales, jefe de gobierno, de la administración, de Estado y de las
Fuerzas Armadas, la realidad política le arrimó su carácter de Jefe del Partido
que lo propuso para esa investidura.
También se ha beneficiado de las Mayorías
Congeladas que operan en el ámbito del Congreso, lo que avalan casi la
totalidad de sus actos y propuestas.
Por lo que se ha aclimatado una suerte de
“superpoder” con aptitud para acometer
empresas constitucionales e inconstitucionales, legales e ilegales. Por eso
nuestro sistema presidencialista comporta una deformación de él: es
hiperpresidencialista, por lo que Pérez Gilhou propuso la expresión de “Poder Presidencial”
u “Órgano Gubernamental” al P.E.- El mismo autor describe las razones que han
incidido en el proceso de acrecentamiento de facultades del Ejecutivo: * la
frecuencia de los estados de emergencia, *las facultades militares, *la
conducción de las relaciones internacionales, *la política y planes de
desarrollo económico social, * la dirección burocrática, *la delegación de
facultades legislativas, * la crisis del parlamento y de representatividad de
los partidos políticos, *la jefatura del partido gobernante, * la
centralización del estado, poniendo en decadencia al federalismo, * la lucha
contra los grupos de presión, *el progreso técnico y científico, * la masificación
e industrialización de la sociedad actual, * la función de planificación en el
Estado moderno.
El
Ejecutivo Argentino ¿Unipersonal o Colegiado? Aunque
el Art. 87 al
disponer que “El P.E. de la Nación será
desempeñado por un ciudadano con el título de presidente de la Nación
Argentina”, un sector
de la doctrina (Ekmekdjian) predicó la colegialidad del Ejecutivo.
En apoyo a ésta tesis se invocó el Título del Capítulo Cuarto de la
Segunda Sección, donde dice: “Del Jefe de Gabinete y los Demás Ministros del
Poder Ejecutivo” norma que en correspondencia con el art. 100 en cuanto
acuerda a los ministros la facultad “… de refrendar y legalizar los actos del
Presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia” permitiría colegir que tales secretarios de Estado, integran junto al primer mandatario el
Ejecutivo Argentino.
Pero si bien el presidente requiere la firma
de los ministros para la validez de sus actos, se le computa entre sus
facultades la de designar u remover discrecionalmente a estos funcionarios.
Requisitos
para ser Elegido: están
contenidos en el Art. 89:
“para ser elegido presidente o vice se
requiere haber nacido en el territorio argentino o ser hijo de ciudadano nativo,
habiendo nacido en país extranjero, y las demás calidades exigidas para ser
elegido senador. En cualquier nación de la tierra se ha entendido que la
adjudicación de tal alta magistratura debía ser para sus ciudadanos nativos,
más nuestra ley admite como excepción a los hijos de los argentinos nacidos en
el extranjero. La cláusula responde a una motivación histórica consagrada en
1853, ya que la más alta intelectualidad vivía en el exilio impuesto por Rosas.
La ultima reforma respetando el unánime consenso de la ciudadanía abolió la
exigencia de que el presidente y vice pertenecieran a la religión católica apostólica
romana, en correspondencia ambos funcionarios al tomar posesión del cargo juran
sobres sus creencias religiosas -Art. 93.
El
Jefe de Gabinete: Con la
reforma constitucional advino la figura de un nuevo ministro que la
Constitución llama Jefe de Gabinete, denominación propia del sistema
parlamentario, sin embargo las funciones encomendadas a este secretario por la
constitución evidencian que los únicos puntos de contacto, son el nombre y el
singular voto de censura que para su remoción tiene el Congreso. La doctrina lo
ha nombrado con diferentes calificativos: gigantes con pies de barro, ministro
sin cartera, etc., que ponen en evidencia que sus roles no alteran los presupuestos
sustanciales que han caracterizado a nuestro sistema presidencial.
La aparición de ésta híbrida figura tiene
que ver con las mutuas concesiones acordadas entre quienes aspiraban a limitar y acotar al ejecutivo con un sistema
semiparlamentario y los que predicaban menores limitaciones, reafirmando el
sistema presidencialista. Precisamente uno de los firmantes del Pacto de
Olivos, Raúl Alfonsín, explicaba que: la
excesiva concentración de funciones en el presidente ha generado una fuerte
personalización del sistema de gobierno que alimenta el avance del poder
ejecutivo sobre los otros poderes y resiente la estabilidad y gobernabilidad
del sistema. Por lo que la incorporación de un Jefe de Gabinete de Ministros contribuirá
a solucionar los problemas de gobernabilidad, incrementando la legitimidad y
representatividad del gobierno al exigir que el mismo cuente con un respaldo
parlamentario. La figura del jefe de gabinete representa una verdadera
transformación institucional. El poder político ya no se concentrará únicamente
en el presidente.
Como los demás ministros este funcionario es
designado por el presidente y está dotado de competencias específicas por la
constitución pudiendo ser removido por el Congreso a través del voto de
Censura- Art. 101. pero esa facultad no se extiende a que los órganos
representativos puedan nominar al sucesor del ministro removido, ya que quien
provee a la designación del nuevo jefe de gabinete es el presidente y si el
motivo de la remoción estuvo conectado a la implementación de una directiva política
dispuesta por el ejecutivo, es posible que el sucesor continúe esa misma senda,
por lo que la censura solo serviría para un cambio de personas y no de políticas,
y también podría darse el caso de que el presidente nombrara al mismo ministro
removido, ya que esta facultado para ello.
Al pasar los años nos damos cuenta de que el
jefe de gabinete no desempeña ninguna función institucional que pueda atenuar
el presidencialismo fuerte ni evitar los posibles cortocircuitos del sistema político,
observando nuestra realidad se puede comprobar que el presidente sigue
ejerciendo las mismas funciones administrativas que tenia antes de la reforma
del 94 y la ausencia de norma o de actos de ese carácter, dictadas por el jefe
de gabinete.
El Jefe
de Gabinete y el Ejecutivo. Sus
relaciones se sintetizan en:
1.
Art. 100 Inc. 1°. Ejercer la administración general del
país. La titularidad de esa atribución continúa en manos del presidente, el jefe
de gabinete solo tiene el ejercicio de ella.
2.
Art. 100 Inc.2°. Expedir los gastos y reglamentos que sean
necesarios para ejercer las facultades que le delegue el presidente, con el
refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se
refiera,
3.
Art. 100 Inc.3°. efectuar los nombramientos de los
empleados de la administración excepto los que correspondan al presidente.
4.
Art. 100 Inc.4°. Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente de la Nación…
5.
Art. 100 Inc.5°.
6.
Art. 100 Inc.7°.
7.
Art. 100 Inc.8°.
8.
Art. 100 Inc.8°2da parte.(dice inc. 10 el libro.. pero no corresponde)
9.
Art. 100 Inc.12°.
10. Art. 100
Inc.13°.
Todas estas atribuciones son oriundas del
EJECUTIVO y demuestran el obvio grado de dependencia que el J. de Gabinete
tiene en conexión con él. Subordinación que se materializa con la facultad de
designación que tiene el presidente y con la potencial remoción del ministro
que se niega a refrendar un acto presidencial. Esta relación jerárquica entre
el presidente y el J. de Gabinete deviene además de la facultad de designación-
remoción, de darle instrucciones para la ejecución de las leyes, de delegarle
facultades administrativas y darle indicaciones para resolver determinados
temas.
El Jefe
de Gabinete y el Legislativo. En
relación al Congreso, las facultades del J. de Gabinete pasan por:
a-
Art. 100 Inc. 6°: remitir a ese ámbito los proyectos de ley de
Ministerios y de Presupuesto nacional.
b-
Art. 100 Inc. 8°: Refrendar los decretos que dispongan la
prorroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de sesiones
extraordinarias.
c-
Art. 100 Inc. 9°: Concurrir a las sesiones del Congreso y
participar en sus debates, pero no votar.
d-
Art. 100 Inc. 10°
e-
Art. 100 Inc. 11°
f-
Art. 100 Inc. 12°, 13°
g-
Art. 101°
Acefalía. La CN frente a un poder como el Ejecutivo
que no admite intervalos en su gestión, necesariamente debe preveer las contingencias
que pueden darse ante la ausencia de su titular, proveyendo adecuados medios
para suplir su carencia en forma transitoria o definitiva. El Art. 88
dispone: “En caso de enfermedad,
ausencia de la Capital, muerte, renuncia o
destitución del presidente, el P.E. será ejercido por el vicepresidente
de la Nación. En caso de
destitución, muerte, dimisión o inhabilidad del presidente y vicepresidente,
el Congreso determinará que funcionario público ha de desempeñar la
presidencia, hasta que haya cesado la causa de inhabilidad o un nuevo
presidente sea electo”
La norma contiene dos supuestos: 1. A través del cual resuelve
el orden sucesorio ante la falta de presidente,
adjudicando la función al vicepresidente, 2- Cuando faltan presidente y vice confiriendo al Congreso la potestad de
definir que funcionario público ocupará la presidencia.
La primera hipótesis responde a lo que se
denomina Acefalía,
en los casos en que el Ejecutivo –órgano unipersonal- está imposibilitado de
ejercer las jefaturas que le acuerda la CN. El constituyente cuando regula la
Acefalía presidencial precisa cinco causales: enfermedad, ausencia de la
capital, muerte, renuncia o destitución. En cambio al ocuparse de la falta de
presidente y vice, identifica cuatro motivos: destitución, muerte, dimisión o
inhabilidad. De todas ellas, tres son definitivas: muerte, renuncia y
destitución. Las otras dos son transitorias: enfermedad o inhabilidad y
ausencia, por lo que generan Acefalía Transitoria.
·
Enfermedad o inhabilidad. Comprende en la causal a todo deterioro de
la salud física o psíquica como también situaciones de hecho por Ej. el
secuestro, que por constituir privación de la libertad obsta a uno de estos
funcionarios ejercer las responsabilidades conferidas. Si llegado el caso, el
presidente reconoce su imposibilidad, delega el mando en forma inmediata al
vicepresidente. Pero si el presidente niega la dificultad que lo afecta, se
vislumbran 3 alternativas: 1-
que el vicepresidente juzgue si concurre el extremo constitucional que le
posibilita ocupar la primera magistratura, 2- que el congreso promueva juicio político por
mal desempeño, 3-
que el congreso, sin necesidad de apelar al juicio político, examine y se
pronuncie sobre la existencia o no de tal acontecimiento. La doctrina
mayoritaria se inclina por ésta última postura.
·
Renuncia. Al congreso también le compete según el Art. 75 Inc. 21. “Admitir o desechar los motivos de dimisión
del presidente y vice de la República y declarar el caso de proceder a nueva
elección.” El examen constitucional debe constatar si la manifestación de
voluntad es autentica u obedece a motivos extraños que vician la determinación.
Más cuando fuera indeclinable no puede forzar a un alto magistrado a continuar
prestando servicios a los que se niega, porque seria peligroso para los
intereses de la nación.
·
Muerte. Ofrece las dificultades que discute la ciencia penal, al
propósito del momento en que se opera el fallecimiento de una persona. Un
sector juzga que la muerte se da clínicamente cuando el paciente deja de tener
actividad cerebral, otro exige la absoluta parálisis de todas las funciones
orgánicas: muerte natural. Dice Midón que para despejar toda duda, la llamada
muerte clínica podría encuadrar como inhabilidad, eludiendo las vicisitudes de
tan riesgosa clasificación.
·
Destitución. Es la consecuencia de un juicio político
celebrado por el Congreso al presidente o vice. En los casos de golpe de estado,
si el presidente es depuesto por éste, no se opera la sustitución que exige la
CN, sino un hecho de fuerza que así como coloca en el poder al vicepresidente,
puede instalar en él a quien le plazca, configurándose de todas maneras una
irregularidad.
·
Ausencia del país. Aun cuando el Art. 88 contempla como causal de acefalía la
ausencia de la Capital, la lectura que sugiera la norma está referida a
ausencia del país. Compatibiliza con tal la derogación realizada en el 94 que
dejó sin efecto el permiso que el presidente debía solicitar al Congreso para
ausentarse de la Capital. Art
99 INC. 18 “Puede ausentarse con
permiso del congreso. En el receso de este solo podrá hacerlo sin licencia por
razones justificadas de servicio publico”.
Lo recomendable hubiera sido que la Convención del 94 actualizara el
contenido del Art. 88 porque su texto no es compatible con la normativa del
transcripto.
Vacancia
simultánea de presidente y vicepresidente. El Art. 88
dispone que el Congreso determinara que funcionario público ha de desempeñar la
presidencia hasta que haya cesado la causa de inhabilitación o un nuevo
presidente sea electo. El precepto
habilita 2 posibilidades: 1-
que el congreso dicte una ley anticipándose a la probable situación y precise
en ella el orden sucesorio para el caso de ocurrir la eventualidad. 2- que operada la
vacancia ante el caso concreto, sin atadura legal, determine la persona que
habrá de ejercer la presidencia.
Nuestras vivencias institucionales pautan
que el Congreso ha optado por definir con antelación los pasos a seguir frente
a la vacancia simultanea.
Vacancia
de la vicepresidencia. Nuestro
derecho constitucional material ha dado variadas soluciones para el caso de que
sea el vicepresidente quien renuncia o fallece y queda vacante su cargo. A lo
largo de nuestra historia institucional, sea porque el vicepresidente sustituyó
al presidente o porque renunció, o falleció, en nuestro país se ha gobernado
sin vicepresidente durante 28 años 5 meses y 16 días. En presencia de tales situaciones, el
interrogante pasa por develar si se debe o no convocar a nuevas elecciones para
cubrir la vacante. Se dieron variadas respuestas: 1- Florentino Gómez ya en 1871 sostenía que la inexistencia de un
vicepresidente estimularía, quizás e indirectamente la inestabilidad política,
la nación correría el riesgo de quedar acéfala por cualquier circunstancia. 2- Serrafero dice que el desempeño de la
vicepresidencia por el presidente provisional del senado no es una solución,
porque sus funciones no pueden ser cubiertas por éste funcionario sin provocar
desequilibrios en el Senado.
Como la cuestión no se halla normada
expresamente y en tanto no se regule, continuará dando tela a ininterrumpidos
cortes. Una buena oportunidad de reglarla se dio con el dictado de la ley de
acefalía de 2003, pero desafortunadamente no se aprovechó la oportunidad para
tal efecto.
Ley 20.972 y su modificatoria la ley 25.716.
La normativa mencionada distingue dos
situaciones: la de acefalía transitoria
y la de acefalía permanente.
Acefalía Transitoria.
Cuando faltan presidente y vice de modo pasajero, el orden sucesorio es el
mismo que ya preveía la ley 252, es decir que el PE será desempeñado en primer
lugar por el presidente provisorio del senado, segundo por el presidente de la
Cámara de Diputados y a falta de éstos, por el Presidente de la Corte Suprema
de Justicia.
Acefalía Definitiva: le cabe al congreso designar al
reemplazante. *a ese fin ambas cámaras deberán reunirse en asamblea que convocará
y presidirá el presidente del Senado y se reunirá dentro de las 48 hs
siguientes al hecho de acefalía. * La asamblea se constituirá en primera
convocatoria con la presencia de las 2/3 partes de los miembros de cada cámara
que la componen, si no se logra ese quórum, se reunirá nuevamente a las 48 hs
siguientes, constituyéndose en tal caso con simple mayoría de los miembros de
cada cámara. * La designación se hará por mayoría absoluta de los presentes… *La
designación deberá recaer en un funcionario que reúna los requisitos del Art.
89 y desempeñe alguno de los siguientes mandatos populares electivos: senador nacional, diputado nacional o gobernador
de provincia.
Capítulo
XXIV
Potestades
legislativas del Poder Ejecutivo. Una modalidad típica de nuestro
presidencialismo.
Parece una incongruencia mentar a los
atributos legislativos del ejecutivo, lo que puede parecer que repele la división
de poderes. No obstante, lo cierto es que en sistemas presidencialistas como el
diseñado por nuestra Constitución- como lo expresaba Alberdi, el P.E. posee
facultades que no tiene su similar norteamericano. Así el presidente es jefe
supremo de la confederación y tiene a su cargo la administración general del
pais, participa en la formación general de las leyes, concede jubilaciones,
retiros, licencias, montepíos, ejerce los derechos del patronato nacional;
concede el pase o retiene los decretos de los Concilios y del Papa; concluye y
firma tratados de paz, de comercio, de navegación, de alianza, de límites y
neutralidad con potencias extranjeras, por sí solo. Provee los empleos y grados
militares de la confederación. Declara la guerra y concede patentes de corso.
Declara el estado de sitio; puede arrestar y trasladar las personas de los
perturbadores en casos de sedición. Es el jefe de los gobernadores
provinciales.
NINGUNO DE ÉSTOS PODERES TIENE EL EJECUTIVO
DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA.
Pérez
Gihou dice que cuando se habla
de las potestades legislativas del P.E. se piensa en instituciones como el veto o la iniciativa de las leyes, lo que debe agregarse la aptitud para promulgarlas y la facultad de emitir
por si actos legislativos de naturaleza material.
A lo
que hacen referencia en la CN los artículos 77, 78, 80, 83, 99 Inc. 1°, 2°, 3°
y Art. 100.
El
sistema de dualidad de fuentes legislativas receptado por la Constitución
Nacional.
A la hora de discernir a que órgano se
encarga la potestad de legislar el constituyente de un estado puede adoptar una
de estas dos variantes, que sin ser únicas emergen como los paradigmas teóricos
de mayor prevalencia en el mundo constitucional.
a-
Confiar ese atributo en forma exclusiva, al
órgano representativo
encarnado en un congreso o parlamento, de allí la denominación de monismo de fuentes
legislativas. Tal fue el criterio
originario seguido por la Constitución de EEUU. Empero con el andar del tiempo
la rigidez del sistema cedió por vía pretoriana dando paso a un modelo que
permite depositar en el presidente la facultad de dictar normas por delegación
del congreso.
b-
Acordar la facultad de modo compartido entre
el ejecutivo y el legislativo. La propuesta ha sido acogida por nuestra CN y ratificada por la
reforma constitucional de 1994. Este modelo es el que la doctrina define como
dualismo de fuentes normativas entre ley y reglamento, si bien asigna la
función legislativa al congreso, parte del reconocimiento de un poder
reglamentario en el P.E. atribuido genéricamente para la ejecución de las leyes
y termina configurando una potestad autónoma para dictar reglamentos
independientes.
Configuración
de potestades tras la reforma del 94.
A) Reglamentos ejecutivos. B) Reglamentos autónomos. C)
Legislación Delegada.
Después de la reforma de 94 la denominación
de “Reglamentos”
aparece reservada para los ejecutivos (o reglamentarios) y autónomos (o
independientes), a tenor de las competencias que surgen de los art. 99 inc. 1 y 2; art 100
inc. 2.
La de “Decreto” se utiliza para calificar a uno de estos
atributos, los de Necesidad y Urgencia, art 99 inc 3.
Y “Legislación Delegada” a la facultad de emitir normas por
autorización del Congreso, art
76.
A) Reglamentos ejecutivos. Es la facultad que tiene el titular del
Ejecutivo para reglamentar las leyes dictadas por el Congreso. (Reconocidos por
el art 99 inc 2). De la sola enunciación conceptual se desprende que estos
reglamentos también conocidos como de ejecución, son la consecuencia de una
ley. Por lo que lo central es la ley, su complemento es el reglamento
ejecutivo.
B) Reglamentos autónomos. La competencia para dictarlos era
exclusiva y excluyente del presidente, antes de la reforma, luego se instauró
la novedad que el Jefe de Gabinete de Ministros tiene el ejercicio de la
administración general del país, Art. 100 Inc. 1 y frente a la prescripción. “…
expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades
que le atribuye este artículo y aquellas que le delegue el presidente de la nación,
con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento
se refiera”, Art. 100 Inc. 2, resulta indiscutible que la potestad
reglamentaria descansa ahora también en el J. de Gabinete.
A diferencia de los decretos reglamentarios
cuya existencia depende de una ley, los autónomos o independientes cobran vida
por sí mismos al reglar aspectos que interesan a la zona de reserva del
Ejecutivo.
C) Legislación Delegada. Merecen esa denominación los actos
legislativos emanados del presidente quien adquiere la competencia de emitirlos
por transferencia que el Congreso realiza en él.
Al igual que los decretos de necesidad y
urgencia, eran repudiados por la CN de 1853-60 que condenaban la asunción de
facultades extraordinarias. Sin embargo la excesiva cantidad de asuntos que
caen en el ámbito legislativo, la rapidez con que se dan las nuevas
situaciones, el crecimiento del estado, dieron vida al frondoso apartado de la
legislación endosada por capitulación y comodidad del Congreso. A partir de la década del 20 fue común que la
corte argentina rechazara la figura de la delegación legislativa, pero ese rechazo
no era tal, cada vez que debía resolver una causa en la que se constataba la
existencia de una delegación, el alto tribunal encubría el acto con el rotulo
de decreto reglamentario.
La figura elegida por el constituyente para
plasmar la figura fue objeto de cuestionamientos: 1- se impugna la demarcación
del objeto de la delegación que antes que circunscripta a “materias
determinadas de administración y emergencia publica” aparece abierta por la
amplitud que le reconocen estos tópicos. 2-y el hecho de que el constituyente
ha exigido para hacer efectiva la delegación, definir el plazo para su
ejercicio y las bases de la transferencia a ser fijadas por el Congreso,
referido a precisar el objeto, contenido y alcance de la autorización concedida,
de manera que si el Congreso no cumple su deber, la delegación será
inconstitucional.
NATALE DELIMITA LO QUE NO ES DELEGABLE:
·
Las atribuciones de índole preconstituyente,
jurisdiccionales, de gobierno y de control.
·
El atributo y facultad de hacer las leyes.
·
La potestad de sancionar tipos penales.
Similitudes
y diferencias entre los decretos de necesidad y urgencia y la Legislación
delegada.
Similitudes
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Diferencias
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Potestades de índole legislativa y de
naturaleza sui generis no encuadrables como ley formal.
|
En la L. Delegada la intervención del
Congreso se puede dar en 2 ocasiones: previa a la emisión del acto y con
posterioridad a su dictado.
En los D. de Necesidad y Urg. demanda un
único control subsiguiente, porque están habilitados por la propia CN.
|
El titular de la potestad de legislar el
es P. E.
|
La técnica legislativa formal que los
habilita es diversa. Los Delegados se restringen a materias determinadas de
administración y emergencia publica.
Los D. de Neces y Urg. pueden dictarse
sobre cualquier tópico, salvo lo penal, tributario, electoral y del régimen
de los partidos políticos.
|
El ejercicio de la potestad de legislar se
encuentra sujeto al control del Congreso.
|
Si el Ejecutivo infringe las previsiones
que lo autorizan a dictar un decreto de N y Urg, ese acto podrá ser pasible
de sanción de nulidad absoluta e insanable. En cambio no en la legislación
delegada.
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Son susceptibles de control judicial.
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Ambos son decididos por el presidente,
pero el Decr de Nec y Urg. exige que la decisión se adopte en acuerdo general
de ministros. La legislación delegada, no.
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Su constitucionalización proviene del
reformador del 94.
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En los Decr de N y U, el Jefe de Gabinete
somete dentro de los 10 días la medida a consideración de la Comisión Bicameral
Permanente y ella debe despacharlo en igual termino al plenario de cada cámara.
En los Delegados no tienen recaudo temporal.
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Ambos preceptos constitucionales-Art. 76 y
99 Inc. 3° - principian su redacción negando al ejecutivo la facultad que a
continuación se les reconoce.
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A los Decretos, una vez en la Camara,
estas le deben expreso tratamiento, en forma inmediata; lo que no se requiere
inminencia en la legislación Delegada.
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Ambos deben ser refrendados por el J. de
Gabinete.
|
En materia de Decretos el constituyente ha
diferido una ley especial para regular el trámite y los alcances de la intervención
del Congreso. En cambio la CN guarda silencio sobre esa posibilidad cuando
autoriza al Congreso transferir competencia legislativa al P. E.
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Previo al Plenario de cada Cámara, la comisión
Bicameral Permanente debe controlar su legalidad, conveniencia y oportunidad,
elevando un despacho a las ramas legislativas a través del cual aconseja el
criterio a seguir.
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Ambos pueden coincidir en su objeto cuando
la L. Delegada se otorga para dar respuesta a una situación de emergencia pública.
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Tienen eficacia y Jerarquía de Ley, razón
por la cual derogan leyes formales que se le opongan.
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Capítulo
XXV
Las jefaturas presidenciales.
Está visto que en nuestro sistema el presidente
encarna al órgano con mayor numero de potestades. En correspondencia con ello
nuestra CN le asigna cuatro
jefaturas, que además hasta 1994 era además jefe de la Capital, pero al
conferirse la calidad de autónomo, el presidente perdió esa titularidad.
a) Jefe
de Estado. Se desprende del
art. 99 inc 1° “El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
1. es el jefe supremo de la nación…”. Desde tiempos la doctrina objeta el
sustantivo supremo, pues conduce a una posición de preeminencia del presidente
en relación a los otros dos poderes. La finalidad de los fundadores al valerse
del vocablo fue la de certificar que el presidente no reconoce superior alguno
en su línea, pero de ninguna manera situarlo por encima de los otros poderes.
Titularizar la jefatura de estado comporta la representación ante las demás
naciones de la tierra y en lo interno expresa la unidad de la nación como
persona de derecho público.
La
cuestión de los acuerdos ejecutivos. Una cuestión subida de tono es la referida al ejercicio de esta jefatura
en cuanto a atribución del presidente para intervenir en la negociación, firma
y ratificación de los tratados y de carácter transitivo, la potestad para
instrumentar acuerdos ejecutivos o simplificados, que son aquellos
acuerdos que obligan al estado y están exceptuados de la aprobación congresional.
b) Jefe
de Gobierno. Esta es la esencia
de la tarea del ejecutivo. Si básicamente gobernar es realizar un programa para
el engrandecimiento de la nacion, tal competencia es propia del presidente. Su
importancia es que todas las jefaturas pueden refundirse en ésta. Hasta el 94
la CN no contemplaba expresamente esta investidura, no obstante fue reconocida
regularmente como una consecuencia natural del sistema presidencial, donde no
existe desdoblamiento de las jefaturas de estado y de gobierno. Aparece
consagrada en el Art. 99 Inc. 1° CN. “Es el…Jefe
de Gobierno…” El presidente la materializa cuando declara el estado de
sitio, designa al interventor federal, nombra magistrados del P.J., indulta o
conmuta penas, remite proyectos legislativos al congreso, convoca a sesiones
extraordinarias, dicta decretos delegados y decretos de necesidad y urgencia,
etc.
c) Jefe
de la Administración. La
reforma de 1994 introdujo una variante en el punto. Por un lado dispone que al
jefe de gabinete le corresponde: Art. 100 Inc. 1°: “ejercer la administración general del país” y por el otro estatuye en el Art. 99 Inc. 1° que el presidente “… es el responsable político
de la administración general del país.”
La distinción del reformador entre ejercicio
y titularidad conlleva a que el jefe de gabinete tiene la primera y el
presidente la segunda. Como el jefe de gabinete es un subordinado del
presidente carece de autonomía para ejercer la administración conforme las
modalidades que sean de su agrado. Queda claro que si el presidente es el responsable
político de la administración general del país, es el jefe de ella.
d) Jefe
de las Fuerzas Armadas. Poderes de guerra del presidente.
La subordinación de los órganos castrenses a la autoridad del presidente esta
contenida en el art 99 inc 12 al disponer que: “es comandante en jefe de todas las fuerzas armadas de la nación”
por imperio de ella Art 99 inc
13 “Provee a los empleos militares
de la Nación: con acuerdo del Senado en la concesión de los empleos o grados de
oficiales superiores de las fuerzas armadas y por si solo en el campo de
batalla”.
art 99
inc 14 –“Dispone de las fuerzas armadas y corre con su organización y
distribución según las necesidades de la nación”.
art 99
inc 15- la titularidad de esta
jefatura lo habilita para: “Declarar la
guerra y ordenar represalias con autorización y aprobación del Congreso.”
Debemos tener en cuenta que los poderes de
guerra del presidente, ni aun durante la guerra pueden estar por encima de la
CN. La potestad de declarar la guerra es con autorización y aprobación del
congreso previo al acto bélico.
Indulto
y Conmutación. Art 99 inc 5. La CN establece que el
presidente: “Puede indultar o conmutar
las penas por delitos sujetos a la jurisdicción federal, previo informe del
tribunal correspondiente, excepto en los casos de acusación por la Cámara de
Diputados”.
El indulto es el perdón de la pena impuesta al autor,
cómplice, instigador o encubridor de un delito, la conmutación comporta el cambio de una pena
por otra menor o si se quiere la reducción de la sanción.
Son institutos que aparecen en la CN como
resabios de los tiempos en que el monarca legislaba, juzgaba y ejecutaba, de
modo que si condenaba también le cabía la gracia del perdón. Por lo que según
Midón, son categorías históricas que van a contramano de los principios constitucionales
de nuestro tiempo
Requisitos. Según la CN. A- que se trate de delitos de
jurisdicción federal, ya que no puede indultar delitos cuyo juzgamiento sea de
competencia de las justicias provinciales.
B-previo informe del tribunal de causa, obliga
al ejecutivo antes de ejercer la atribución a pedir un informe al órgano
judicial que tuvo a su cargo el proceso.
C- a excepción de los casos en que media
acusación de Diputados. Inhibe la procedencia del indulto o conmutación en dos
oportunidades: 1-cuando alguno de los funcionarios pasibles de juicio político
es removido de su cargo, 2- cuando concluido el juicio de responsabilidad
política se somete al removido a la justicia ordinaria para hacer efectiva ante
ella su responsabilidad penal. Con ello se quiere evitar que el ejecutivo
favorezca a funcionarios de su administración.
Diferencias
con la amnistía. Se
distinguen por su naturaleza, objeto y efectos.
|
Indulto
|
Amnistía
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Concepto:
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Significa perdón de la pena, acordado por
el P.E. para suprimir o moderar el rigorismo excesivo de la ley.
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Es el olvido de un hecho delictuoso para
establecer la calma y la concordia social.
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Naturaleza
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Extingue la pena del indultado
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Extingue la acción y la pena y borra la
criminalidad del hecho.
|
Objeto
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Es particular y se refiere a determinada/s
persona/s.
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Es general y abarca a todos los sujetos
comprometidos en una clase de delitos.
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Efectos
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Se aplica a cualquier crimen y corresponde
al ejercicio de las facultades del P.E.
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Es el resorte del P.L., único poder que
tiene la potestad de declarar la criminalidad de los actos, de crear
sanciones y de borrar sus efectos.
|
Oportunidad
para su ejercicio. El
indulto puede ejercerse: 1- para un sector de la doctrina, con la imposición de
una pena, con sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada. 2- a otro le basta
con la existencia de una causa penal, sin necesidad de un pronunciamiento que
ponga fin a la misma.
Tal problema no se da respecto a la
conmutación de pena, ya que requiere que esté impuesta efectivamente la
sanción.
Procedencia
del indulto a procesados.
A juicio de Midón es válido indultar a procesados, es decir personas respecto de
las cuales no ha recaído aún sentencia, en orden a estas razones: a- es un
acto político, sujeto a criterios de oportunidad y conveniencia,
discrecional y privativo del presidente. B- la CN no establece el requisito de
que el indulto deba ejercerse sólo tras el dictado de una sentencia que
ponga fin al pleito.
Los
abusos del indulto. A
principios de los 90 el gobierno de turno apeló de modo regular al indulto para
resolver la suerte procesal de jefes militares condenados por la comisión de
graves delitos de lesa humanidad, y también para jefes guerrilleros. También
para dispensar gracia a autores de levantamientos contra el sistema democrático
y a algunos delincuentes comunes imputados de gravísimos cargos. Estos intentos
de pacificación son altamente negativos para la suerte de instituciones, ya que
agravian el sentido común de justicia de todos los humanos, porque al evidenciar
ejercicio incontrolado de poder, colocó a los beneficiarios fuera de su radio
de acción con pretextos que en forma indisimulada condujeron a recrear la dimensión de la
cultura de la impunidad. Si el presidente puede indultar porque la CN lo autoriza,
no hay razón para que esa atribución se convierta en arbitraria, porque a la
larga generan descreimiento en las bondades del sistema y siembran en la
población la convicción de que el sistema de premios y castigos no rige en
nuestra sociedad.
Capítulo
XXVI
El Poder
Judicial.
A diferencia del ejecutivo que es
monocrático, el legislativo colegiado y bicameral, el judicial se manifiesta como
poder con órganos a veces colegiado, otras unipersonal, pero siempre dispersos
y plurales, situados según si ubicación en relación jerárquica.
La colegiación tiene que ver con el num. de
miembros de algunos tribunales, al tiempo que existen otros unipersonales y
ambos alimentan la existencia de múltiples órganos, ubicados en un orden de
preeminencias que sitúa en su cúspide a la Corte Suprema de Justicia.
Ante los modelos conocidos luego de las
revoluciones: el francés y el norteamericano, nuestro país adopto el de la nación
del norte y confirió a los jueces de cualquier fuero o instancia la potestad de
controlar la constitucionalidad de las leyes.
La corte ha ido ratificando su poder
político ya que en nuestro sistema constitucional: 1- juzga la validez de los
actos legislativos, 2- representa en la esfera de sus atribuciones la soberanía
nacional, 3- reivindica su calidad de cabeza de uno de los poderes del estado,
4-crea nuevos derechos, 5-asume la calidad de interprete final de la
constitución, 6- es tribunal de garantías constitucionales.
La Corte
Suprema de Justicia. La estructura
vertical del P.J. se materializa a partir de que el: “…será ejercido por una
Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales inferiores que el Congreso
estableciere en el territorio de la Nación” Art 108
La denominación de “Suprema” asignada por la
CN, se conecta al hecho de que el pronunciamiento de este tribunal es último e
inapenable. Su sentencia cierra el ciclo jurisdiccional e impide que otro
órgano reexamine lo resuelto por ella. Esto reconoce una excepción: desde que
suscribimos a la Convención de Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa
Rica, el convenio instrumenta un tribunal: La CORTE INTERAMERICAN DE DERECHOS
HUMANOS, con competencia para dejar sin efecto sentencias de la Corte Argentina
que versen sobre DDHH, por lo que se dice que la Corte ha perdido su carácter
de Suprema.
Composición.
La CN de 1853 organizó una
corte compuesta por 9 jueces y 2 fiscales. Luego la ley 27 dispuso su
integración con 5 jueces y un procurador. Esto se mantuvo con un interregno que
elevó a 7 el num. de jueces, hasta la presidencia de Menem y la ley 23774 llevó
a 9 el número de jueces del alto tribunal. Maniobra de exclusivos móviles
políticos, ya que el cuerpo acompañó de modo regular las directrices de la
política propuesta por la administración.
Requisitos. Art.
111: “Ninguno podrá ser miembro de la
CSJN sin ser abogado de la Nación con 8 años de ejercicio, y tener las calidades
requeridas para ser senador”. El primer recaudo es ser abogado, lo que
procura la idoneidad de los componentes del tribunal de garantías
constitucionales, luego tener 8 años al menos de ejercicio profesional, lo que
ha sido puesto para extremar las aptitudes de quienes son llamados a desempeñar
la magistratura, para que conozca su propia experiencia desde un sitial que no
sea la Corte. Los otros requisitos son los análogos a los impuestos a los
Senadores: 30 años de edad, 6 de ciudadanía y el de la renta de 2.000$ fuertes,
que no se observa.
Juramento.Presidencia del cuerpo. Es de práctica que quienes integran los
poderes del Estado presten juramento al momento de incorporarse a ellos. Así lo
hacen el presidente y vice- Art. 93, los legisladores- Art. 67, y también los jueces de la Corte- Art. 112.
Este compromiso define el perfil que debe
asumir un ministro de la corte quien administrará justicia “bien y legalmente”
pero de conformidad a lo que manda la constitución. Tratándose de un órgano
colegiado, es natural que elija un presidente que tiene a su cargo la coordinación
de sus tareas y la representación del
cuerpo ante los otros poderes.
Los
tribunales inferiores. Del Art. 108 segunda parte se desprende la
existencia de “…tribunales inferiores que
el Congreso estableciere en el territorio de la Nación”. De este precepto que
patentiza la relación jerárquica entre la corte y los otros tribunales, se desprende
la subordinación de éstos a aquella. La oportunidad, conveniencia, número y
condiciones que hacen a su establecimiento son definidos por el Congreso quien
para desarrollar el mandato constitucional ha creado dos instancias: la de los
jueces federales de primera instancia y cámaras federales.
Garantías
para la independencia del Poder Judicial. Al crearse el P.J. que con su actividad no sólo resuelve conflictos
sino que oficia de guardián de la CN y tiene atribuciones para declarar la
inconstitucionalidad de leyes y actos emanados de los otros dos poderes, era
indispensable dotarlo de suficientes garantías que preservaran el sentido
institucional de su rol. Para ello el constituyente diseño dos garantias
rectoras: la Inamovilidad en el ejercicio de las funciones y la Irreducibilidad de
los sueldos.
§
Inamovilidad. Significa que los jueces gocen de la
seguridad de que permanecerán en sus cargos mientras observen buena conducta.
Aparece establecida en el Art. 110 1°
parte. La mala conducta de un juez es juzgada por un Jurado de Enjuiciamiento
que puede disponer su remoción- Art. 115,
al tiempo que el indebido comportamiento de los miembros de la Corte compete al
Congreso, con atribución para destituirlos e inhabilitarlos: Art. 53, 59 y 60
§
Irreducibilidad de los sueldos. Contenida en la 2° parte del Art.111, que dispone “..recibirán por sus servicios
una compensación que determinará la ley y que no podrá ser disminuida en manera
alguna…” este enunciado vino a nuestro derecho de la constitución americana
remontándose de la tradición inglesa. Apunta al objetivo de asegurar la
autonomía del PJ frente a los otros poderes del estado y frente a particulares,
evitando que sus integrantes sean sojuzgados por el apremio económico.
Competencia
federal. Desde que formalmente
nuestro estado responde a la estructura federal y ello se traduce en la
existencia de dos órdenes de gobierno, compete a cada uno el ejercicio de
facultades ejecutivas, legislativas y judiciales
La regla de deslinde de las atribuciones
jurisdiccionales está contenida en el Art. 116. Con base en ella la Corte ha
enumerado características que definen la
naturaleza del servicio de justicia federal: 1. Es limitada y de excepción. Lo
que significa que su intervención únicamente procede en los casos en que la CN
y las leyes reglamentarias las establecen; 2. Es Privativa y Excluyente, lo
que implica que en principio y en las cuestiones enumeradas en el Art. 116 no
pueden intervenir los tribunales provinciales; 3. Está limitada a casos judiciales,
4. Es Inalterable,
ya que una vez radicado un pleito y declarada la competencia de la justicia
federal, dicha causa deberá sentenciarse en dicho ámbito.
En razón de la materia, persona y lugar. La intervención de la Justicia Federal
procede en razón de la materia, persona y lugar.
1- el primer caso comprende dos hipótesis: *
causas que versen sobre puntos regidos
por la CN, Leyes de la Nación, con reserva del art 75 Inc. 12, y Tratados con
las Potencias Extranjeras. Su aplicación incumbe a tribunales federales
porque media un interés directo del gobierno central en vigilar por si la
vigilancia de normas que con jerarquía de supremas aparecen en el Art. 31 CN. *Causas de Almirantazgo y Jurisdicción
Marítima.
2- en el segundo caso deviene en las causas:
§
En que
la Nación sea parte, tanto como actora, como demandada.
§
Concernientes
a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros, en todos los pleitos
civiles, penales, administrativos, etc. que involucran a éstos agentes.
§
Que se
susciten entre dos o más provincias, o entre provincias y vecinos de otra, o
contra un Estado o ciudadano extranjero.
3- deviene en los siguientes casos:
¨
Establecimientos
de utilidad nacional que el gobierno central tenga en algún lugar del
territorio nacional, conforme el art 75 inc. 30
¨
En el
ámbito de la Capital Federal y como consecuencia de la legislación exclusiva
que el Congreso tiene en ella. Quedan a salvo los derechos autonómicos de la
ciudad de Bs. As. por imperio del Art 129.
Competencia
originaria y exclusiva de la Corte. Un justiciable puede llegar al alto tribunal de dos modos: 1-
luego de agotar las vías recursivas que la ley prevé. En esos casos arriba a la
corte cuestionando pronunciamientos dictados por tribunales inferiores, esto se
conoce como Jurisdicción Apelada de la
Corte y suele materializarse a través del Recurso Extraordinario. Sin
perjuicio de ello existen casos en que la Corte actúa como tribunal de
apelación ordinaria. 2- La otra posibilidad de acceder a la Corte está regulada
por el Art. 117, 2° parte, donde se
define la competencia originaria y exclusiva del cuerpo: “…en todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros, y cónsules
extranjeros y en los que alguna provincia fuere parte, la ejercerá originaria y
exclusivamente”.
Originaria
quiere decir que desde un principio en esas causas entiende la Corte. Exclusiva:
que inhibe toda posibilidad de que tales asuntos puedan ventilarse ante otro
tribunal que no sea supremo.
